全面推進依法治國的幾個基本問題

全面推進依法治國是十八大報告中提出的中國政治發展的基本原則和目標，而要實現依法治國，關鍵環節是運用法治思維和法治方式來進行治國理政。但應該承認，中國是一個缺乏法制傳統的國家，國家和民眾都沒有在法律規范下行使權力或維護權利的自覺意識，加之建國以來，我們長期主要是通過政治運動和大規模社會動員的方式來治理國家，依法治國問題是近年來才真正引起社會各界的廣泛重視的，如何樹立法治的思維，善于運用法治的方式來進行國家治理更是我們面臨的一個重大課題。在這一現實下，全面推進依法治國首先需要明確幾個基本的前提性問題。

第一，堅持黨的領導，使依法治國真正成為實現黨的領導與人民當家作主原則有機結合的核心環節。黨必須在憲法和法律范圍內活動，但同時憲法和法律是黨領導人民制定的，只有在這一有機地互動過程中，人人平等的法治原則才能在法律實施中得到切實的貫徹和落實，民眾有序參與立法、監督執法的權利才能得到充分保障，同時我們也才能夠引導黨的各級組織和領導干部真正樹立起法治的思維，學會善于以法治的方式妥善行使權力，充分保證行政機構不得超越法律的授權任意行使權力，行政執法在嚴格的合法軌道上進行，保證司法機構能夠真正做到依法獨立公正行使審判權和檢察權，通過宣傳和教育逐步提升民眾的法治意識，使尊重法律、遵守法律、理性運用法律維護權利成為普遍的共識和自覺行動。

第二，依法治國的重點和難點是解決政府的依法行政問題。改革開放以來，隨著以經濟建設為中心的國家建設理念的確立，政府被黨授予了廣泛的治理國家的權力，不僅擁有行政權和執法權，立法建議權、稅收權等應屬于人大的權力也轉移給了政府，政府一度幾乎可以行使一切它認為有利于推動經濟建設的權力，這在有力保證了中國經濟的迅速成長的同時也遺留了一些領域的腐敗、重大決策失誤、政府行為不透明、社會發育遲緩等對實現依法治國目標不利的隱患。在全面推進依法治國的進程中，將政府權力納入法律的籠子成為緊迫的需要。

第三，依法治國在當前的突破口應著眼于兩個向度的協調推進：在政府方面，要將政府行為切實納入法治軌道，包括進一步削減政府部門的行政權力、尤其是行政立法權；對政府部門違法行為實現嚴格的問責制；政府信息進一步公開透明；擴大人大的立法實施狀況監督權等等。在民眾方面，僅僅靠一般性的普法教育不足以在民眾中形成自覺的守法意識，當前的重點是一方面著力引導民眾主動運用法律的手段來維護自身合法權益，另一方面則需要通過嚴格執法來培育民眾對法律的敬畏感，對違法行為予以嚴厲懲治，切實維護社會的穩定大局。

第四，依法治國還需要著力解決諸多法治實踐中的問題。如“法律工具化”問題，迄今為止，無論是一些政府機構還是較多普通民眾基本上把法律視為一種工具：對政府機構而言，法律是一種治理工具，規范的對象是市場、社會和民眾而不是自身，對民眾而言，法律是維權工具，一旦這一工具失效，他們往往更愿意選擇通過行政渠道、乃至通過輿論渠道、甚至通過暴力抗法的渠道來表達自己的權益訴求。又如“運動式”執法問題，眾所周知，運動式執法需要調動大規模的執法資源，付出巨大的執法成本，從而決定了這樣的執法方式即使是有效的也是不可持續的。無論是當前“中國式過馬路”的治理難題還是公共場所禁煙法規的不了了之都充分體現了運動式執法的困境。再如“碎片化”執法問題，由于行政機構被賦予了廣泛的執法權限，大量的行政機關內設了自身管轄領域的執法機構（如城管執法、文化執法、環境執法、交通執法、藥監執法等等），不同執法機構之間由于領導機構的不同而缺乏相互協調，不可避免地導致大量跨領域執法事項出現執法真空。只有解決好這些長期存在的結構性難題，我們的依法治國目標才能早日得到實現。 （作者系上海市人大代表，上海社會科學院政治與公共管理研究所所長，研究員，博士生導師）