軌交條例修訂聚焦安全與服務

6月19日，《上海市軌道交通管理條例（修訂草案）》提交市十四屆人大常委會第四次會議審議。強化安全、提升服務成為立法重點，其中有關乘客禁止行為的條款引發各方熱議。

20年：法制建設與線路延伸同行

上海軌道交通走過了20年的發展道路，而這20年也是上海軌道交通法規制度不斷完善的過程。

1993年5月28日，地鐵1號線南段建成通車，標志著上海地鐵“從無到有”的新突破。為提前應對1號線建成后的管理需要，市政府于當年6月制定了《上海市地鐵管理辦法》。1997年12月，地鐵2號線開始建設，1號線全線運營也有兩年，市人大常委會將政府規章上升為地方性法規，審議通過了《上海市地下鐵道管理條例》。2002年，本市已有3條軌道交通，通車總里程達65公里，其中高架軌道為主的明珠線一期長29.3公里，而《上海市地下鐵道管理條例》對輕軌和磁懸浮等軌道交通的法律關系缺乏具有針對性的規范要求。為此，市人大常委會于當年5月審議通過了《上海市軌道交通管理條例》，覆蓋了上海全部軌道交通類型。

20年后的今天，包括磁浮示范線在內，上海軌道交通運營線路已有13條、468公里，全網日均客運量622萬人次，全年客運總量22.75億人次，占全市公共交通客運量的37.5%。軌道交通單日最大客流出現在2013年3月8日，達848.6萬人次。據預計，到“十二五”期末，軌道交通全網日均客運量將達到800萬人次左右，公共交通客運分擔率約為50%。

20年間，上海軌道交通已由單一線路運營走向了網絡化運營，從大規模建設為主轉向了以運營管理為主的新階段，呈現出網絡運營管理規模大、系統運行關聯度高、維護保障復雜性強、突發事件影響廣等新特征。如今，不僅軌道交通運營安全風險防控的難度更大了，乘客對軌道交通服務的要求也更高了。據統計，2008年至今，市人大代表共就軌道交通提出224份書面意見，涉及規劃建設、應急管理、安全運營、服務規范、票價制定等方面，市人大常委會也多次開展專項監督。2009年公交優先專項監督、2011年城市運行安全專項監督中，軌道交通運營安全都是調研的“重頭戲”。特別是“9·27”軌道交通10號線列車追尾事故發生后，市人大常委會于2012年啟動軌道交通安全專項監督，吸引80多位市人大代表參與，他們分散、小規模地對軌道交通站點進行明查暗訪，督促政府和運營企業采取有效的安全管控措施，并對條例修訂提出了許多真知灼見。2013年，《上海市軌道交通條例》修訂提上議事日程。

關鍵詞之一：安全

統計數字顯示，2010年至2012年，本市軌道交通共發生門夾傷事件756起、縫隙踏空事件410起、掉下站臺事件92起。2011年7月28日，地鐵10號線發生反向行駛事件；同年9月27日，10號線追尾事故又引起各方關注。這些運營安全事故的發生，暴露出軌道交通安全管理體系中存在制度空白和操作盲點。為提高安全運營水平，做好安全事故防范和處置，《條例（修訂草案）》作了四方面規定。

首先是強化軌道交通企業的安全主體責任。明確軌道交通企業應當按照有關規定建立健全安全生產管理制度，配備專職安全生產管理人員；開展經常性安全隱患排查，定期對軌道交通設施設備進行安全檢查，及時消除安全隱患。

其次是規定市交通港口局應當建立并實施定期安全評價和日常動態監督檢查兩項安全監管制度。目前，安全評價已在開展，運營時間10年以下的線路每5年進行一次運營安全評價，運營10年以上的線路每3年進行一次運營安全評價。市交通港口局可以委托專業機構參與安全評價和動態監督檢查工作，使檢查更為專業、客觀和公正。

第三是新增應急管理方面的內容。政府要制定軌道交通突發事件應急預案，軌道交通企業則要據此組織編制本企業的應急預案。應急預案編制后，相關政府部門與運輸企業應定期組織演練，提高應急處置能力。

第四是細化安全檢查。世博會舉辦期間，本市在所有軌道交通車站設置了安全檢查設施、設備，對乘客攜帶的物品實施安全檢查；世博會后，保留了安全檢查制度。2011至2012年，軌道交通安檢站共安檢物品8.67億包次，收繳各類違禁品10萬余件，其中汽油、油漆等易燃液體2000余升，管制刀具、仿真槍4000余件。2013年春運期間，地鐵安檢查堵煙花爆竹211起，查獲鞭炮43萬響、爆竹510個、各類煙花1720只。常委會組成人員認為，現行的安全檢查制度仍有存在的必要性，而且應當嚴格執行。

關鍵詞之二：服務

軌道交通運量大、快捷、可靠，吸引了大量客流；但其封閉性、系統性的特點也使得乘客對運營信息服務、問詢服務、延誤處理等服務需求更為迫切。近幾年，軌道交通企業向社會公開了列車具體運營時間、運營間隔，乘客不僅可以從顯示屏等媒介上了解列車的運行狀況和換乘指示，還可以到車站內的問詢服務中心尋求幫助。軌道交通因故障不能正常運行15分鐘以上時，乘客可以退票，并得到延誤證明。2005年至2012年，軌道交通行業在兩年一度的市文明行業評比中連續四次被評為市文明行業，并在窗口行業服務滿意度調查中得到了社會的認可。為進一步規范和完善服務措施，《條（修訂草案）》就運營服務設立專章，對制定服務規范和編制運營計劃、提供信息服務和急救、乘客退票和延誤證明等作出規定。

在審議中，常委會組成人員認為，樹立公共服務的意識是本次法規修訂的亮點，但名為“運營服務”的專章中，仍然保留了較為濃厚的行政管理色彩，針對乘客的限流、禁止行為等內容偏多，而軌道交通企業、管理部門的責任則比較單薄，管理標準、服務標準也不夠明確。建議增加運營服務的內容，管理方面的規范則可以單列專章。

《條例（修訂草案）》規定，軌道交通在客流激增可能危及運營安全時，企業可以采取限流措施。在審議中，有常委會組成人員建議，要明確并嚴格限制停運措施的適用條件，在發生重大事故導致軌道交通停運等重大問題時，應提前向社會公告；同時還要完善限流和停運的后續處理措施。對于因軌道交通線路設計缺陷而導致的“長期限流”，不能由軌道交通企業自己說了算，這類情況僅僅通過限流來應對不夠慎重，應該找到問題的癥結，予以徹底解決。

此外，《條例（修訂草案）》列出了12項關于乘客的禁止行為，包括嚴重影響安全的攔截列車、擅自進入禁止區域；影響環境衛生的吸煙、吐痰、亂涂寫；以及影響乘車秩序的亂設攤、乞討、攜帶自行車等。對此，委員們提出了許多具體的建議。比如，攔截列車、強行上下車等行為危害安全運營秩序，建議專設一條以示強調；禁止擅自設攤、吸煙等是乘客文明規范，內容過細，不宜放入條例中，可由乘客守則規定；自行車出行可以解決“最后一公里”的問題，不應該禁止等。而軌道交通設施內是否禁食引發較大爭議。據了解，《條例（修訂草案）》曾擬規定軌道交通車站車廂內禁止飲食，并向社會公開征求意見。一項網絡調查顯示，40.6%的受訪者同意禁食，認為在車廂里吃東西會帶來難聞的異味和大量垃圾，況且香港、深圳、武漢等城市都有法規禁止地鐵飲食，上海作為國際大都市，應該在這方面做出表率。52.18%的受訪者不同意禁食，尤其在車廂內匆忙解決早飯的上班族大嘆“傷不起”，還有人認為地鐵站內設有便利店和自動販賣機，變相鼓勵乘客買東西、吃東西。還有7.22%的受訪者認為，規定可以更人性化，不宜一刀切。對此，市交通港口局負責人表示，飲食的認定和禁食的執行都非常困難，嬰兒、低血糖患者的禁食無法一概禁止，也很難詳細區分；且這屬于道德文明范疇，尚不宜在法規中強制規定，可以先以倡導性的規定方式明確到乘客守則中。因此，目前《條例（修訂草案）》并沒有禁止乘客飲食。