浦東綜合配套改革試點：當好改革創新的“排頭兵”

2005年6月21日，國務院批準上海浦東新區作為全國首個綜合配套改革試點。2009年，“兩區合并”區劃調整和“兩個中心”文件出臺為浦東綜改注入了新的內涵。八年多來，浦東結合全國改革新形勢，舉全區之力穩步推進綜改工作，使浦東綜改進入了在探索與試點中不斷明晰方向、聚焦突破、蓄勢發力的新階段。

浦東綜改如何聚焦突破？

浦東綜合配套改革試點緊緊圍繞國務院“三個著力”的要求，充分結合上海“四個中心”建設的制度需求和浦東經濟社會發展的實際情況，在一些重點領域和關鍵環節實現了突破，具體體現為“四個聚焦”。

第一，聚焦“四個中心”建設，以更大的開放促改革的深化，努力成為全球資源配置新節點。浦東綜改以率先完善社會主義市場經濟體制為目標，路徑就是在不斷擴大對外開放的過程中，借鑒吸收成熟的市場經濟運作規則和制度體系，并結合國情做好消化和轉換，形成具有中國特色的制度優勢。在金融中心建設方面，重點是完善金融市場體系，推動產品業務創新，近年來先后引進中國金融期貨交易所、全國銀行間貸款轉讓交易系統、上海股權托管交易中心，推出股指期貨、銀行間外匯市場市商制度、上海銀行間同業拆放利率等金融產品創新，為股權投資、第三方支付等新型功能性金融機構營造發展環境。在航運中心建設方面，重點是提升高端服務功能，以綜保區為主要載體，推進水水中轉、國際中轉集拼、啟運港退稅、船舶保稅登記等改革試點，在單船單機融資租賃、期貨保稅交割等航運金融業務方面開展積極探索，大大提升了“三港三區”的集聚、輻射、服務功能。在貿易中心建設方面，重點是提升便利化水平，集中體現在外匯管理和口岸監管兩個方面，外匯方面主要推出了國際貿易結算中心試點、跨國公司總部外匯資金集中運營管理試點，探索居民企業開設離岸賬戶等改革舉措；口岸方面主要是探索分類通關、無紙化通關，試點保稅貨物與口岸貨物同步運作，啟動跨采中心集中檢驗檢疫、舊機電和再制造產品入境維修檢驗檢疫改革試點。

第二，聚焦自主創新戰略，努力打造各類創新活動的策源地和產業鏈、價值鏈的制高點。以張江國家自主創新示范區為主要載體，圍繞區域創新體系建設，更加注重外源性引入和內生性創造有機結合，在集聚創新要素、完善孵化機制、促進高新技術產業化等方面，努力營造有利于創新創業的良好制度環境。在促進創新要素集聚方面，推出“張江創新十條”，努力突破資金、土地、人才等制約創新要素集聚和發揮作用的體制瓶頸。通過股權激勵、國資創投、知識產權質押融資等多種方式，構建覆蓋企業生命全周期的科技投融資體系；通過探索“雙定雙限”商品房、實施外籍人才出入境便利等舉措，優化人才創新創業環境；啟動土地“二次開發”改革試點，促進產業轉型。在完善孵化機制方面，不斷創新科技公共服務平臺建設與運營模式，建立科研基地和基礎設施的社會共享機制，探索和創新科技企業孵化機制，加快推進區域信用體系建設，促進產學研合作和創新成果轉化。在完善產業化制度環境方面，針對生物醫藥、集成電路等傳統產業轉型升級中的難點熱點問題，開展入境生物材料檢驗檢疫試點、探索集成電路保稅監管新模式，同時適應新業態、新模式產業不斷涌現需求，以供應鏈管理服務、第三方支付、票據中介、大宗商品交易等新興平臺經濟為重點，開展工商注冊、稅收征管、外匯監管等領域的管理創新、政策創新。

第三，聚焦政府自身改革，加快職能轉變，努力處理好政府、市場和社會的關系。圍繞更好地發揮市場配置資源的基礎性作用，重點在轉變職能、優化體制、提高效能等方面加大改革力度。在轉變職能方面，調整完善政府職能和機構設置，按照“大部制”理念設置區政府機構；精簡行政審批事項，審批事項減少了三分之二。積極培育社會力量，優化政府購買公共服務機制，完善公眾參與、政社互動合作機制。在優化體制方面，不斷探索構建扁平化、輕型化的區域管理體制，在開發區探索“大管委會”體制，在重大項目周邊鎮探索“大市鎮”體制，在快速城市化和人口導入地區探索“鎮管社區”模式。在提高效能方面，推進企業注冊“三聯動”登記、外商投資企業設立并聯審批、建設項目“四個集裝箱”、專項評估評審事項等改革，提高了政府的行政審批效能，新區的平均承諾審批時限比平均法定審批時限減少了60%。

第四，聚焦城鄉統籌發展，積極推進城鄉一體化改革，努力使改革發展成果更好地惠及廣大群眾。重點是推進城鄉基本公共服務均等化和城鄉要素資源市場化。在城鄉基本公共服務均衡化方面，實現教育、衛生管理體制和保障標準區級統籌，開展教育領域“管辦評”聯動改革，率先推進醫療聯合體、全科醫生家庭責任制試點。在推進城鄉要素資源市場化方面，深化集體資產產權制度改革，加大土地管理制度創新力度，推進承包地二輪延包試點，開展宅基地置換和建設用地有償使用試點。

下一步改革如何蓄勢發力？

2013年，浦東將深入貫徹落實黨的十八大和習近平總書記在中央政治局集中學習及廣東考察講話精神，按照全國綜改試點工作座談會部署，努力抓住牽一發而動全身的突破口，努力做到“浦東能突破、上海能推廣、全國能借鑒”。

從改革的重點領域看，主要是三個方面：

一是經濟體制改革方面，浦東將以提升跨境資源配置能力為核心，聚焦服務經濟、創新經濟、開放經濟發展和總部經濟、平臺經濟兩類經濟形態，以先行先試推動功能創新。今年的核心任務是緊緊圍繞試點建立自由貿易試驗區，全力以赴配合國家和市有關部門，做好方案研究和各項準備工作。同時，在條件成熟的領域率先爭取實現功能突破，如推動口岸貨物與保稅貨物同步運作、爭取海關特殊監管區域間保稅貨物跨關區空運快速轉關機制化、深化國際貿易結算中心外匯管理試點、拓展跨國公司總部外匯集中運營管理試點、拓展外高橋文化貿易基地功能等。此外，穩步推進陸家嘴金融城管理體制和金融功能創新，探索陸家嘴金融城法定機構運作模式，建立融資租賃、私募股權、小額貸款等金融類資產交易平臺，推動票據中介服務機構準入規范化。進一步完善區域創新體系，營造適宜創新創業的良好環境，推進新藥委托加工試點，深化拓展土地“二次開發”試點，探索建立企業信用自律組織及信用數據平臺。

二是政府職能轉變方面，核心任務是按照李克強總理視察浦東時提出的要求，以市委市政府開展“轉變政府職能和行政審批制度改革”重大課題調研為契機，積極做好浦東的相關方案研究和推進工作，進一步處理好政府、市場、社會三者關系，努力做到主體更有活力、管制更為寬松、法制更加完備。落實到具體改革任務，主要是完善區域管理體制，優化開發區“區內事區內辦”機制，推廣“管辦分離”和“一門式辦結”的綜合審批服務模式；推動行政審批制度改革，完善市場準入制度，壓縮區級前置審批事項，加大對新業態、新模式、新技術企業的支持力度；加強政社互動合作，完善政府購買服務機制，深化社會組織登記制度改革，完善大型居住區的治理機制和公共服務機制。

三是促進城鄉統籌方面，核心是圍繞農村綜合改革，通過制度創新促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，逐步建立農民增收長效機制，逐步實現基本公共服務均等化、基本社會保障全覆蓋，推進城鄉一體化發展。重點改革任務主要是以小城鎮改革試點為載體，探索城鄉建設用地增減掛鉤、宅基地置換、征地留用地等集體土地制度改革，深化農村集體資產改革，保障農民利益、增加農民收入，探索大都市郊區城鎮化的多元化模式和制度創新路徑。

《決定》第五條：本市各級人民政府及其部門應當積極貫徹落實國家授權的各項改革創新舉措。本市應當充分發揮浦東新區綜合配套改革試點的先行先試作用，將轉變政府職能、轉變經濟運行方式、改革城鄉二元經濟與社會結構以及社會管理等方面的改革創新，優先納入浦東新區綜合配套改革試點。鼓勵其他區、縣開展各類專項改革創新試點。對試點成熟的改革經驗應當積極向全市推廣。