南陽市檔案法制建設(shè)中存在的問題與對策

1 存在問題及原因分析

《檔案法》為各級各部門依法行政、依法治檔提供了法律依據(jù)。通過深入實地調(diào)查研究，分析匯總?cè)袡n案法制建設(shè)存在的主要問題，有以下幾個方面：

1.1 人財物的問題依然是制約檔案事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”

1.1.1 經(jīng)費問題。《檔案法》第四條、《檔案法實施辦法》第五條明確規(guī)定了縣級以上人民政府要把檔案事業(yè)建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，統(tǒng)籌安排發(fā)展檔案事業(yè)所需經(jīng)費。《河南省檔案管理條例》第三條在重復(fù)上述規(guī)定的同時，還增加了“將檔案事業(yè)和重點檔案保護(hù)、搶救、征集、征購所需經(jīng)費，列入本級財政預(yù)算”的規(guī)定。事實上，相對于其他行業(yè)而言，各級政府部門對檔案部門的經(jīng)費投入普遍偏低，有的甚至很低。一是辦公經(jīng)費短缺，這是大多數(shù)區(qū)縣檔案館面臨的實際問題，嚴(yán)重制約著檔案事業(yè)的發(fā)展。二是檔案保護(hù)經(jīng)費未落實到位。多年來，《河南省各級國家綜合檔案館等級標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的館藏檔案資料每年每卷一元的保護(hù)經(jīng)費一直未得到落實。隨著館藏量的急劇增加，檔案保護(hù)任務(wù)更加艱巨。辦公經(jīng)費緊缺，多數(shù)檔案局館能保證正常工作的開展已屬不易，因而，在檔案的保護(hù)、征集、征購、庫房維修、設(shè)備更新、現(xiàn)代化管理等方面便顯得力不從心，資金匱乏。

1.1.2 人的問題。檔案法律法規(guī)明確規(guī)定各級政府部門要加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，確定必要的人員編制。1985年，勞動人事部門、國家檔案局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于頒布地方各級檔案館人員編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國檔聯(lián)發(fā)〔1985〕2號），對各級綜合檔案館的編制給予了明確規(guī)定。而事實上，隨著館藏檔案數(shù)量的增加，各地并沒有按此標(biāo)準(zhǔn)增核檔案館人員編制。我市14個綜合檔案館編制普遍偏少，適應(yīng)不了工作的需要。另外，全市各級檔案館為適應(yīng)工作的需要和響應(yīng)同級黨委政府的要求，2004年以來紛紛成立了已公開現(xiàn)行文件閱覽服務(wù)中心且掛牌運行；2006年，市縣區(qū)檔案館又被授權(quán)作為市縣政務(wù)信息公開查閱場所；2010年，檔案館又被命名為市縣區(qū)政府信息公開查閱中心。但無論是服務(wù)中心、查閱場所還是查閱中心，絕大多數(shù)都存在著無單獨機(jī)構(gòu)、無專門編制、無專門經(jīng)費和授權(quán)不明的問題。

1.1.3 物的問題。僅就檔案現(xiàn)代化管理這一塊，全市發(fā)展不平衡。受地方財政經(jīng)濟(jì)影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)縣走在了前列，落后的區(qū)縣受經(jīng)費限制，微機(jī)及其他數(shù)字化設(shè)備數(shù)量少，應(yīng)用軟件層次低，配套設(shè)備不齊全?？傊?，全市現(xiàn)代化管理水平參差不齊，總體水平不高，較高層次的現(xiàn)代化設(shè)備和技術(shù)人員十分缺乏。這樣既影響檔案信息在系統(tǒng)內(nèi)的交流，更難實現(xiàn)信息資源的社會共享。缺少人財物的有力支撐，檔案事業(yè)發(fā)展舉步維艱。

1.2 檔案部門自身法制意識淡薄，腰桿不硬，執(zhí)法欠規(guī)范，效果不突出

1.2.1 檔案部門自身沒樹立應(yīng)有的檔案法制意識?！稒n案法》賦予檔案部門行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，檔案部門應(yīng)該同工商、稅務(wù)、司法等其他執(zhí)法部門一樣，手持“尚方寶劍”，大膽行使職權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)法，但事實卻不是這樣。一些檔案部門的執(zhí)法人員未能從過去“行政治檔”的傳統(tǒng)管理模式中及時轉(zhuǎn)軌于依法治檔的新觀念，依然囿于“官本位”的陳舊思想以及檔案部門無職無權(quán)不像有些部門能辦事，這樣長期形成的自卑心理，導(dǎo)致總感覺《檔案法》沒有其他法律強(qiáng)硬，總是自身“腰桿”不硬，“底氣”不足，不能嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，大膽執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。

1.2.2 檔案執(zhí)法務(wù)實少務(wù)虛多。檔案行政執(zhí)法在推動各地檔案事業(yè)法制化進(jìn)程方面確實起到了積極作用，但仍存在著一些值得重視的問題。從執(zhí)法檢查的方式看，事先通知、集中時間、大規(guī)模檢查多，突然襲擊、經(jīng)常性檢查少；往往是被檢查單位做好一切準(zhǔn)備，執(zhí)法人員例行公事進(jìn)行檢查，一般很難發(fā)現(xiàn)問題；從檢查內(nèi)容看，事先劃定范圍、一攬子檢查多，專項檢查少；從檢查的對象看，面向國有單位的多，而對集體和私營企業(yè)的檢查少；從檢查的程序看，基本上都是“聽、看、議、最后反饋”，主觀隨意性大，依法按程序檢查少；從檢查的方式看，業(yè)務(wù)指導(dǎo)式、口頭勸勉、大事化小、小事化了做“老好人”的多，能夠發(fā)現(xiàn)問題，一查到底、動真格實施處罰的少；從檢查的結(jié)果看，每次大型的執(zhí)法檢查，總是“雷聲大”、“雨點小”，“走過場”的多，解決問題不力，實際效果不明顯。一旦檢查過去，問題反彈，“滑坡”現(xiàn)象滋生。

1.3 檔案法規(guī)不完備，操作性不強(qiáng)。存在著國家檔案立法滯后，對館藏永久檔案的等級劃分標(biāo)準(zhǔn)、檔案開發(fā)利用與隱私權(quán)保護(hù)、著作權(quán)保護(hù)、新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域檔案管理標(biāo)準(zhǔn)與辦法、檔案開放與現(xiàn)行文件公開利用之間的矛盾等新問題不能及時立法，使法律出現(xiàn)“真空”地帶。法律法規(guī)條文內(nèi)容規(guī)定偏原則性，有些則過于模糊。比如，《檔案法》及省條例都沒有對違法行為規(guī)定出確切的罰款數(shù)額，而《實施辦法》雖然做了相關(guān)規(guī)定，但其數(shù)額在一個較大的空間中回旋，給執(zhí)法帶來很大難度，很容易造成執(zhí)法的隨意和偏差。

2 解決途徑

全市各地檔案工作發(fā)展不平衡，經(jīng)費不足、檔案館庫建設(shè)滯后、現(xiàn)代化管理方式陳舊等方面問題，嚴(yán)重制約著檔案事業(yè)的發(fā)展規(guī)模、速度和水平。要實現(xiàn)檔案管理的制度化、法制化，就必須尋找差距，直面矛盾，解決關(guān)鍵性問題。

2.1 加強(qiáng)法制宣傳，增強(qiáng)社會檔案意識。“徒法不足以自行”。以現(xiàn)有的法律文明程度，人們很難自覺地遵守法律規(guī)范，履行法律義務(wù)。必須加大檔案法律法規(guī)的宣傳力度，擴(kuò)大社會影響，營造好社會氛圍。不僅要在檔案系統(tǒng)、檔案工作人員中間開展經(jīng)常性的檔案法律知識宣傳教育，強(qiáng)化內(nèi)在的檔案法制意識，而且要借助新聞媒體、采取多種形式進(jìn)行廣泛的社會宣傳。最好的辦法是把檔案法制宣傳納入當(dāng)?shù)馗刹科辗ㄒ?guī)劃和中小學(xué)生普法規(guī)劃，列入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容，著力提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)公務(wù)員和企事業(yè)單位法人代表的檔案法制意識，不斷增強(qiáng)全社會的檔案法制意識。

2.2 加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。第一，增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識。要拋開一切事不關(guān)己，高高掛起，無所用心的“小人物”思想，把關(guān)系檔案事業(yè)方方面面的事情，檔案工作的歷史、現(xiàn)狀，取得的成績和存在的各方面問題，實際工作中的困難和發(fā)展中的困惑等都作為自己應(yīng)了解和關(guān)心的業(yè)務(wù)范圍，多謀事，善思考，樹立強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感。第二，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。行政執(zhí)法人員要熟練掌握有關(guān)檔案工作的各項業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、法律法規(guī)，能熟練運用一切執(zhí)法的程序規(guī)定，能正確規(guī)范執(zhí)法，準(zhǔn)確適用法律。第三，要拋開畏懼情緒和不敢執(zhí)法、執(zhí)法無用的思想。要充分運用手中的法律武器，大膽執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法，不管違法者是哪個行業(yè)、是領(lǐng)導(dǎo)或者是一般干部，樹立“法律面前人人平等”的思想，才能開創(chuàng)檔案執(zhí)法工作的新局面。

2.3 依法辦事，著力解決好人財物的問題。增強(qiáng)各級各部門依法行政、依法辦事的自覺性，按照《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《河南省檔案管理條例》的規(guī)定，依法解決好檔案部門人、財、物的問題。第一，嚴(yán)格按照國檔聯(lián)發(fā)〔1985〕2號文件規(guī)定和《地方各級檔案館人員編制標(biāo)準(zhǔn)》，分配確定市縣檔案館人員編制。第二，以各級的財政廳（局）名義下發(fā)文件，把《河南省各級國家綜合檔案館等級標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的館藏檔案資料“每年每卷冊一元”的保護(hù)經(jīng)費落實下來。第三，在信息化設(shè)備及軟件配備上，由省檔案局統(tǒng)一配置，或給予一定補(bǔ)貼，或者由省財政廳下文，由地方財政負(fù)擔(dān)這一塊。第四，自上而下由黨委、政府協(xié)調(diào)解決好已公開現(xiàn)行文件閱覽服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)、編制、人員、授權(quán)問題。

2.4 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，完善責(zé)任機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督是保證法律法規(guī)有效貫徹的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立有效的責(zé)任約束、激勵機(jī)制，將充分調(diào)動社會各方面貫徹執(zhí)行《檔案法》的積極性、主動性。因此，在執(zhí)法中要注意聯(lián)合人大、政府法制部門、司法部門，請他們參與檔案執(zhí)法檢查，以提高檔案執(zhí)法檢查的聲勢和效果。加強(qiáng)聯(lián)系，做好定期匯報，自覺接受監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制，各級各部門都要按照政府法制辦公開發(fā)布的行政執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限，依法行政，從嚴(yán)執(zhí)法，兌現(xiàn)獎懲，以完善的責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督考評體系保證執(zhí)法的實際效果。

2.5 不斷完善法規(guī)體系建設(shè)。建立由不同法律效力層次構(gòu)成的科學(xué)、合理、適用、配套的檔案法規(guī)體系是實現(xiàn)檔案行政法制化的基礎(chǔ)工程。它將更好地協(xié)調(diào)檔案部門和社會各方面以至于公民之間關(guān)于檔案事務(wù)的關(guān)系。一方面，要及時修改、補(bǔ)充、完善法律法規(guī)體系，使之與時俱進(jìn)，更具現(xiàn)實性和針對性，使實際工作有法可依，有章可循，盡可能消除法律真空地帶；另一方面，法律法規(guī)要具有一定的預(yù)見性和前瞻性，要對未來未知的情況進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測、研究和指導(dǎo)，要保持其相對的穩(wěn)定性，不可朝令夕改，失去法律的神圣尊嚴(yán)。

（作者單位：李亞，南陽市鴨河口水庫工程管理局；樊小偉，南陽市檔案局 來稿日期：2013-04-18）