社會保障檔案管理法制化建設論綱

摘 要：社會保障檔案管理的法制化，既是建立健全民生檔案管理法規(guī)的重要內容，也是保障和改善民生的必要條件。文章從社會保障檔案管理立法的基礎及現(xiàn)狀分析出發(fā)，著重探討了實現(xiàn)社會保障檔案管理法制化的推進路徑。

關鍵詞：社會保障；檔案管理；法制化

Abstract： The legalization of social security archival management is important to establish and improve the archival management regulations of people's livelihood. It is necessary condition to protect and improve people's livelihood. Starting from the analysis of foundation & status quo about social security archival management legislation， the paper focused on promoting the path to achieve the legalization of social security archival management.

Keywods： social security； archival management； legalization

社會保障是保障和改善民生的一項基本制度。黨的十八大報告指出：“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。”2007年12月，國家檔案局發(fā)出《關于印發(fā)〈關于加強民生檔案工作的意見〉的通知》，指出，“民生檔案來源于不同的行業(yè)和部門，種類較多，內容豐富”，要求“各級檔案行政管理部門要會同有關專業(yè)主管部門共同研究，聯(lián)合制定相關辦法，采取有力措施，將各類民生檔案的管理納入檔案基礎業(yè)務建設范疇，爭取早日建立起比較完備的民生檔案管理法規(guī)和制度”。[1]社會保障檔案真實地記錄了社會保障管理工作的過程，是民生檔案的重要組成部分。本文基于我國社會保障檔案管理的立法基礎及現(xiàn)狀分析，著重探討社會保障檔案管理法制化的實施路徑問題。

1 社會保障檔案管理立法的基礎分析

社會保障檔案管理立法的基礎是指社會保障檔案管理立法的法律依據(jù)。由于社會保障檔案管理立法處于社會保障立法和檔案管理立法的交叉領域，所以，其法律依據(jù)既包含社會保障方面的法律、法規(guī)、地方性立法及其他相關規(guī)范性文件，又包含檔案管理方面的法律、法規(guī)、地方性立法及其他相關規(guī)范性文件。如果從立法層次上來分析，目前，我國社會保障檔案管理立法的基礎主要由如下幾部分構成：

1.1 全國人民代表大會及其常委會制定的有關檔案和社會保障的法律。《檔案法》是我國檔案管理的基本法，也是我國社會保障檔案管理立法的最重要的基礎。我國在社會保障領域已出臺《社會保險法》和《軍人保險法》兩部基本法，所以，《社會保險法》和《軍人保險法》構成了社會保險檔案管理立法的基本法律依據(jù)。由于社會保險是基于勞動關系而形成的一項社會制度，因此，《勞動法》和《勞動合同法》也是社會保險檔案管理立法的重要法律依據(jù)。此外，《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》、《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》是有關社會福利的主要法律，也是社會福利檔案管理立法的主要法律依據(jù)。

1.2 國務院制定的有關檔案和社會保障的行政法規(guī)。國務院制定的《城市居民最低生活保障條例》、《農村五保供養(yǎng)工作條例》、《自然災害救助條例》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等共同構成社會救助檔案管理立法的法規(guī)基礎。國務院制定的《社會保險費征繳暫行條例》、《工傷保險條例》、《失業(yè)保險條例》、《勞動合同法實施條例》等共同構成社會保險檔案管理立法的法規(guī)基礎。國務院頒行的《基金會管理條例》則是各類福利及慈善基金會檔案管理立法的法規(guī)基礎。

1.3 國務院所屬各部委制定的有關檔案和社會保障的部門規(guī)章。社會保障檔案管理主要涉及國家檔案局、人力資源和社會保障部、民政部等三個業(yè)務部門，所以相關規(guī)章也主要來自這三個部門。由于相關部門規(guī)章較多，這里，僅提出比較重要的兩個：一個是經國務院批準、由國家檔案局發(fā)布實施的《檔案法實施辦法》，這是指導社會保障檔案管理立法的重要規(guī)章；另一個是由人力資源和社會保障部、國家檔案局于2009年9月制定并公布實施的《社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）》，這是我國目前關于社會保障檔案管理的第一個、也是唯一的一個部門規(guī)章，是各地方進行社會保險檔案管理立法的直接依據(jù)。

1.4 省、自治區(qū)、直轄市立法機關制定的有關檔案和社會保障的地方法規(guī)和規(guī)章。在檔案管理方面，各省、自治區(qū)、直轄市都制定有《實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》或《檔案條例》；在社會救助方面，各省、自治區(qū)、直轄市都制定有《最低生活保障辦法》或《社會救助辦法》；在社會保險方面，各省、自治區(qū)、直轄市都制定有《社會保險費征繳實施辦法》、《工傷保險實施辦法》、《失業(yè)保險實施辦法》。這些地方性立法也成為各地社會保障檔案管理立法的重要依據(jù)。如2006年出臺的《浙江省社會保障檔案管理辦法》開宗明義：“根據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國勞動法》、《浙江省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》，結合我省社會保障檔案工作的實際，特制定本辦法。”[2]再如，2009年發(fā)布實施的《陜西省最低生活保障檔案管理暫行辦法》第一條也明確規(guī)定：“依據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《城市居民最低生活保障條例》、《陜西省檔案管理條例》、《陜西省實施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》和 《陜西省農村居民最低生活保障暫行辦法》的有關規(guī)定，結合本省實際，制定本辦法。”[3]

1.5 其他相關的規(guī)范性文件。國家檔案局在2007年發(fā)出的《關于印發(fā)〈關于加強民生檔案工作的意見〉的通知》和民政部辦公廳、國家檔案局辦公室于2008年聯(lián)合發(fā)出的《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》等政策性文件，對于各地社會保障檔案管理立法具有重要的指導性意義。如上海市為進一步貫徹落實民政部辦公廳、國家檔案局辦公室《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》，于2012年制定了《上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理辦法》。

2 社會保障檔案管理立法的現(xiàn)狀分析

改革開放以后，黨的十二屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》第一次在官方文件中提出了“社會保障”這一概念。[4]此后，在黨和政府文件中關于社會保障的內涵表述并不完全一致，但通常總是把“社會保險、社會救助（濟）、社會福利”作為三項基礎性制度。下面，關于社會保障檔案管理立法的現(xiàn)狀分析，也主要圍繞社會保險、社會救助（濟）、社會福利三個方面展開。

2.1 社會保障檔案管理立法在總體上相對滯后，但已呈現(xiàn)漸趨活躍的局面。社會保障檔案工作作為社會保障工作的重要組成部分，其制度化建設卻起步較晚。浙江省較早重視社會保障檔案管理工作，早在“十五”計劃（2001年～2005年）期間，就制定了《關于加強社會保障檔案工作的意見》。[5]黨的十七大報告提出了“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的戰(zhàn)略目標，國家檔案局隨后發(fā)出《關于印發(fā)〈關于加強民生檔案工作的意見〉的通知》，全國范圍內的社會保障檔案管理制度化建設正式啟動，中央和地方政府的相關立法漸趨活躍。民政部辦公廳、國家檔案局辦公室聯(lián)合發(fā)布《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》后，地方各級政府陸續(xù)推出了本地區(qū)的最低生活保障檔案管理辦法。人力資源和社會保障部、國家檔案局公布實施《社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）》后，地方各級政府陸續(xù)制定并出臺了社會保險業(yè)務檔案管理的規(guī)范性文件。

2.2 社會保障檔案管理立法集中于若干方面，各個領域發(fā)展不均衡。社會保障是一個包容甚廣的制度體系，主要包括社會保險、社會救助、社會福利三大領域。其中，社會保險又包括五險項目、新農合、新農保等內容，社會救助又包括低保、五保、災害救助等內容，社會福利則包括老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利等內容。但是，從中央及地方政府出臺的有關社會保障檔案管理的規(guī)范性文件來看，目前主要集中在三個方面：一是社會救助領域的最低生活保障檔案管理方面。民政部辦公廳、國家檔案局辦公室在《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》中明確，最低生活保障檔案管理實行“分級負責、基層為主”的原則，要求“各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）和檔案局要結合本地區(qū)的實際情況，共同制定相應的實施細則和管理辦法”，[6]現(xiàn)在已有浙江、新疆、陜西、甘肅、江西、上海等地推出了相關規(guī)范性文件。二是社會保險領域的業(yè)務檔案管理方面。人力資源和社會保障部、國家檔案局頒布實施《社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）》之后，極大地調動了地方政府出臺相關立法的積極性，福建、北京、江西、青海、浙江、河北等省相繼推出了社會保險業(yè)務檔案的“管理辦法”或“實施辦法”。三是新農合醫(yī)療檔案管理方面，浙江、陜西、四川、福建等省已推出了地方新農合醫(yī)療檔案管理辦法。寬泛地說，新農合也屬于社會保險領域，因此，在社會保障三大領域中，社會保險檔案管理立法相對比較“健全”，社會救助領域次之，社會福利領域幾乎是空白，目前，僅有個別福利基金會制定了檔案管理辦法或制度，如《中國人口福利基金會檔案管理辦法》（2004年）、《中國社會福利基金會檔案管理制度》（2012年）等。

2.3 社會保障檔案管理立法在地方層面積極性較高，但各地規(guī)范并不統(tǒng)一。在省、自治區(qū)、直轄市政府中，浙江省較早對社會保障檔案管理法制化建設進行了探索，早在“十五”計劃（2001年～2005年）期間，就率先推出了《浙江省新型農村合作醫(yī)療檔案管理辦法》、《浙江省最低生活保障檔案管理辦法》。2006年3月，浙江省檔案局、省勞動和社會保障廳又聯(lián)合發(fā)布實施了《浙江省社會保障檔案管理辦法》。如前所述，各省、自治區(qū)、直轄市政府的檔案、民政、人力資源社會保障及衛(wèi)生部門在加強社會保障檔案管理法制化建設方面都具有較高的積極性，并推出了豐富的立法成果。但是，各地規(guī)范并不統(tǒng)一，單從文件名稱來看就可以窺知一斑，如在最低生活保障檔案管理方面，就有上海市《城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理辦法》、江西省《最低生活保障檔案管理辦法》、陜西省《最低生活保障檔案管理暫行辦法》等不同名稱；再如在社會保險業(yè)務檔案管理方面，就有北京市《〈社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）〉實施辦法》、浙江省《社會保險業(yè)務檔案管理辦法》、福建省《社會保險業(yè)務檔案管理辦法（試行）》等不同名稱。另外，在歸檔整理規(guī)范、保管期間及檔案裝具設計等方面也存在不統(tǒng)一的問題。

3 完善社會保障檔案管理立法的路徑思考

社會保障檔案管理的法制化建設需要各職能部門協(xié)調配合、共同推進。立足于社會保障檔案管理立法的基礎分析，針對立法過程中存在的問題，下面，具體探討完善社會保障檔案管理立法的推進路徑。

3.1 厘清內涵，奠定基礎。厘清內涵是指厘清社會保障檔案的內涵。目前，中央政府層面既未出臺以“社會保障”命名的行政法規(guī)，也未發(fā)布以“社會保障”命名的部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件。在地方政府層面，只有浙江省檔案局和勞動社會保障廳于2006年聯(lián)合發(fā)布了《浙江省社會保障檔案管理辦法》，同時，以附件的形式發(fā)布了《浙江省社會保障文件材料歸檔范圍和保管期限》，但其中第二條明確規(guī)定，本辦法所稱的社會保障檔案是指“各級社會保險經辦機構在辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等業(yè)務工作及黨、政、工、團管理活動中形成的具有保存利用價值的各種文字、圖表、聲像、實物、電子文件等不同門類和載體記錄的總和”。[7]這里，顯然是將社會保障檔案等同于社會保險檔案，而將社會救助檔案、社會福利檔案排除在社會保障檔案之外，實際上縮小了社會保障檔案管理的范疇，不利于社會保障檔案管理立法的正常開展。所以，厘清社會保障檔案的內涵是進行檔案管理立法的前提條件，也是進行法制化建設的基礎所在。

3.2 頂層設計，選定模式。所謂“頂層設計”，是指應在中央政府層面對于社會保障檔案管理的立法模式進行設計，選定模式是指需要在分散立法與綜合立法兩種模式當中選定一種。分散立法模式，就是在中央政府層面分別制定有關社會保險業(yè)務檔案管理、社會救助業(yè)務檔案管理、社會福利業(yè)務檔案管理的部門規(guī)章或行政法規(guī)；綜合立法模式，就是在中央政府層面統(tǒng)一制定有關社會保障業(yè)務檔案管理的部門規(guī)章或行政法規(guī)，其中包含社會保險、社會救助、社會福利三項業(yè)務檔案管理的內容。鑒于我國社會保障事業(yè)主要由人力資源和社會保障部、民政部兩家分割管理的狀況，同時考慮到《社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）》已經發(fā)布實施，所以，比較切實可行的立法路徑是采取分散立法的模式。

3.3 統(tǒng)籌規(guī)劃，力避分割。統(tǒng)籌規(guī)劃是指在中央政府層面應由社會保障職能部門（包括人力資源社會保障、民政等部門）與國家檔案局統(tǒng)籌規(guī)劃社會保障檔案管理立法任務，在已有《社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）》的基礎上，由民政部與國家檔案局盡快制定出臺“社會救助業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）”和“社會福利業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）”。前者應包括低保、五保、災害救助、城市救助站及各類專項救助的檔案管理規(guī)范，后者應包括老年人福利機構、殘疾人福利機構、婦女兒童福利機構、福利基金會及各類慈善團體的檔案管理規(guī)范，應盡力避免在社會救助檔案管理及社會福利檔案管理過程中出現(xiàn)“分割立法”問題。目前，各地針對低保檔案管理的立法比較活躍，但多不包含其他社會救助的內容，將來很容易演化為“分割立法”的局面。

3.4 分三步走，漸次推進。第一步就是制定三項平行的部門規(guī)章，即社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定、社會救助業(yè)務檔案管理規(guī)定、社會福利業(yè)務檔案管理規(guī)定，引導、規(guī)范和統(tǒng)一地方各級政府的相關立法活動。第二步是將有關內容寫入社會保障領域的基本法，已經頒布實施的《社會保險法》第七十四條明確規(guī)定“社會保險經辦機構應當及時為用人單位建立檔案，完整、準確地記錄參加社會保險的人員、繳費等社會保險數(shù)據(jù)，妥善保管登記、申報的原始憑證和支付結算的會計憑證”，[8]為社會保險檔案管理立法提供了基本法律依據(jù)。《社會救助法（草案）》已于2008年公布并征求意見，《社會福利法》還在醞釀階段。但不論是《社會救助法》，還是《社會福利法》，在將來正式出臺時都應該像《社會保險法》一樣，以專門條款對檔案管理問題作出明確規(guī)定，以作為相關業(yè)務檔案管理立法的依歸。第三步是在前兩步的基礎上，在確有必要且時機成熟的時候，由國務院制定頒布“社會保障檔案管理條例”，統(tǒng)一規(guī)范社會保障各項業(yè)務檔案的管理工作。

參考文獻：

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[3]陜西省民政廳，陜西省檔案局. 陜西省最低生活保障檔案管理暫行辦法[EB＼QL]. http：//shaanxi.mca.gov.cn/article/mzyw/cxdb/201011/20101100112102.shtml.

[4]勞動和社會保障部，中共中央文獻研究室.新時期勞動和社會保障重要文獻選編[M].北京：中國勞動社會保障出版社，中央文獻出版社，2002：75.

[5]浙江省檔案局.浙江省檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃[EB＼QL]. http：//www.zj.gov.cn/art/2008/12/22/art_7239_208978.html.

[6]民政部辦公廳，國家檔案局辦公室.關于加強最低生活保障檔案管理的通知[J].中國民政，2008（04）：35.

[8]李援.中華人民共和國社會保險法解讀[M].北京：中國法制出版社，2010：225.

（作者單位：張秀芹、郝麗麗，山東工商學院政法學院；岳宗福，山東工商學院社會保障研究所 來稿日期：2013-04-13）