對(duì)檔案行政執(zhí)法所依之“法”的再認(rèn)識(shí)

摘 要：檔案行政執(zhí)法所依之“法”：一是檔案行政執(zhí)法中必須遵守的公共法；二是檔案專業(yè)法中授予檔案行政管理部門管理職責(zé)權(quán)限的法律規(guī)范和規(guī)范性法文件；三是非檔案專業(yè)法中授予檔案行政管理部門管理職責(zé)權(quán)限的涉及檔案事務(wù)的法律規(guī)范。

關(guān)鍵詞：檔案行政執(zhí)法；依法行政；依法治檔；所依之“法”

2011年3月，河南省檔案行政執(zhí)法工作研討會(huì)后，《檔案管理》雜志相繼刊登了一系列研究檔案工作依法行政、推進(jìn)檔案行政執(zhí)法工作開展的理論文章，“檔案界論壇”也開辟了專門的板塊，供論壇網(wǎng)友發(fā)帖討論。這些理論研究文章和帖子，對(duì)于促進(jìn)各級(jí)檔案行政管理部門正確認(rèn)識(shí)依法行政和推進(jìn)檔案行政執(zhí)法工作無疑是十分重要的。但反觀這些理論研究文章和帖子中的有些觀點(diǎn)，也存在著一些值得反思和商榷的問題。本文僅就檔案行政執(zhí)法所依之“法”談點(diǎn)認(rèn)識(shí)，作為對(duì)檔案行政執(zhí)法的思考之一，以期引起對(duì)此問題的進(jìn)一步探討。

1 目前對(duì)檔案行政執(zhí)法所依之“法”的不同表述

為弄清楚檔案行政執(zhí)法所依之“法”的界限，筆者對(duì)2011年3月以來發(fā)表在《檔案管理》和“檔案界論壇”上的相關(guān)文章和帖子進(jìn)行了認(rèn)真研讀，發(fā)現(xiàn)不同作者對(duì)檔案行政執(zhí)法所依之“法”有不同的認(rèn)識(shí)和看法，歸納起來主要有五種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“檔案執(zhí)法所依之‘法’：一是行政法律，二是行政法規(guī)，三是地方性法規(guī)，四是行政規(guī)章，五是法規(guī)、規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件”。[1]這種觀點(diǎn)將檔案行政執(zhí)法所依之“法”限定在行政法律、法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件之內(nèi)，表述完整，是主流觀點(diǎn)，多次被其他文章和帖子引用，有較大的影響力。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，凡是涉及“檔案”的法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，都是檔案行政執(zhí)法所依之“法”。此種觀點(diǎn)沒有對(duì)檔案行政執(zhí)法所依之“法”進(jìn)行完整的表述，其觀點(diǎn)多存在于文章和帖子的論述之中，如：“對(duì)這些檔案工作，國家、國家檔案局和有關(guān)部門頒布了大量的法律、行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件作出了具體的要求和規(guī)定……這些法律法規(guī)既是檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行政的依據(jù)，也是監(jiān)管的內(nèi)容。”[2]“‘建國’以來，僅標(biāo)題中涉及‘檔案’的法律法規(guī)規(guī)章就有241部，而全文中涉及‘檔案’的法律法規(guī)規(guī)章更多達(dá)4621部，這些法律法規(guī)既是檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行政的依據(jù)，也是檔案行政執(zhí)法的內(nèi)容。”[3]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檔案行政執(zhí)法的依據(jù)（所依之“法”，筆者注）主要有：一是《檔案法》；二是相關(guān)法律，主要包括除《檔案法》以外的其他法律中涉及檔案及檔案工作的條款，以及檔案行政執(zhí)法中必須遵守的程序法；三是檔案行政法規(guī)；四是地方性檔案法規(guī)；五是檔案規(guī)章；六是規(guī)范性檔案行政文件。[4]該觀點(diǎn)與第一、第二種觀點(diǎn)相比，明確提出了“檔案行政執(zhí)法中必須遵守的程序法”也是檔案行政執(zhí)法的所依之“法”。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，檔案行政執(zhí)法的依據(jù)（所依之“法”，筆者注）除了上述三種觀點(diǎn)之外，有關(guān)檔案方面的黨的指示，人大決議、決定，司法解釋，國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也都應(yīng)成為檔案行政執(zhí)法依據(jù)。該觀點(diǎn)主要考慮我國地域廣闊，發(fā)展不平衡，法律法規(guī)和規(guī)章有許多觸及不到和不完善的地方，需要這些指示、決議、決定、司法解釋、標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)充，以利于檔案行政執(zhí)法工作的便利開展。[5]第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，檔案行政執(zhí)法所依之“法”：一是檔案法律；二是檔案行政法規(guī)；三是地方性檔案法規(guī)；四是檔案行政規(guī)章，除此之外的任何其他規(guī)范性文件、行政決定、司法解釋都不是檔案行政執(zhí)法所依之“法”的范疇。該觀點(diǎn)還認(rèn)為，即便是上述法律法規(guī)規(guī)章，也都有各自的調(diào)整對(duì)象和范圍，在執(zhí)行上述法律法規(guī)規(guī)章時(shí)，應(yīng)注意不同法律法規(guī)規(guī)章的調(diào)整對(duì)象和范圍，不可越權(quán)執(zhí)法。[6]

檔案行政執(zhí)法必須依法進(jìn)行，這是依法行政的要求，也是檔案事業(yè)管理法制化的內(nèi)在需要。但從以上五種不同觀點(diǎn)來看，目前，檔案界對(duì)檔案行政執(zhí)法所依之“法”還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，因此，有必要對(duì)檔案行政執(zhí)法所依之“法”的范圍進(jìn)行明確的界定。

2 對(duì)不同條件下所依之“法”的分析

2.1 《立法法》規(guī)定下的所依之“法”。按照《立法法》的規(guī)定，屬于“法”范疇的規(guī)范性文件有四種：一是法律；二是行政法規(guī)；三是地方性法規(guī)；四是部門規(guī)章。也就是說，只有這四種形式的規(guī)范性文件，才是我國具有法律意義的“法”。

2.2 《行政許可法》、《行政處罰法》下的所依之“法”。《行政許可法》第十四、第十五、第十七條規(guī)定：除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級(jí)政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可事項(xiàng)外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。《行政處罰法》第九、第十、第十一、第十二、第十三、第十四條規(guī)定：除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章可以設(shè)定行政處罰外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政處罰。也就是說，在實(shí)施行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法行為時(shí)，其所依之“法”的形式僅限于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。

2.3 “依法行政”下的所依之“法”。依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定取得、行使行政權(quán)力，并對(duì)行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。“依法行政之‘法’不僅包括法律規(guī)范，還應(yīng)包括法律的一般原則、法律精神和法律目的。”[7]依法行政，首要的問題是合法行政，對(duì)合法行政，應(yīng)著重從三個(gè)方面理解：一是合法行政中的“法”做廣義理解，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。二是行政行為在實(shí)質(zhì)上合乎法律規(guī)定。三是對(duì)相對(duì)人作出不合理決定時(shí)必須在法律、法規(guī)和規(guī)章上有明確的法律依據(jù)。[8]“行政合法性原則的‘法’，整個(gè)而言其形式可包括法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，對(duì)規(guī)章可采取一種比較務(wù)實(shí)性的態(tài)度，有限地承認(rèn)規(guī)章，即對(duì)符合法律、法規(guī)的規(guī)章承認(rèn)其有效性，對(duì)不符合法律、法規(guī)的規(guī)章則不承認(rèn)其作為法的形式。”[9]也就是說，從上述論述上看，“依法行政”下的所依之“法”，其形式包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。

2.4 “依法治檔”下的所依之“法”。對(duì)于“依法治檔”下所依之“法”問題，不同的學(xué)者有不同的表述。陳忠海先生在分析不同表述的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)出“依法治檔所依之‘法’就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規(guī)范，即檔案法律規(guī)范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章”。從陳忠海先生的研究成果來看，依法治檔所依之“法”，是涉及檔案法律規(guī)范的一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。[10]

2.5 結(jié)論——所依之“法”的表現(xiàn)形式。在上述四種情況下，對(duì)所依之“法”， 雖然從法律規(guī)范或者內(nèi)容上看，由于法律規(guī)范事項(xiàng)設(shè)定和法律效力的不同，各有不同的表述，但從“法”的表現(xiàn)形式上看，其規(guī)定和觀點(diǎn)都是一致的，即所依之“法”是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。換句話說，就是我們通常說的“法”在形式上是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。據(jù)此，我們可以得出這樣的結(jié)論，《檔案管理》和“檔案界論壇”上部分作者認(rèn)為的其他規(guī)范性文件、黨的指示，人大決議、決定，司法解釋、業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等，都不是所依之“法”的范疇，當(dāng)然，也就不是檔案行政執(zhí)法所依之“法”的范疇。

3 檔案行政執(zhí)法所依之“法”的范圍

檔案行政執(zhí)法是指檔案行政管理機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職責(zé)和程序，對(duì)特定的行政相對(duì)人和特定的檔案事項(xiàng)進(jìn)行處理并直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行為。按照依法行政的總要求，檔案行政執(zhí)法也必須依法進(jìn)行。如前所述，依法行政所依之“法”是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。依法治檔所依之“法”是指涉及檔案法律規(guī)范的一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。但這只是一個(gè)原則性的范圍，具體到檔案行政執(zhí)法而言，應(yīng)該如何來把握所依之“法”的范圍呢？我們不妨來做如下分析：

3.1 依法行政與檔案行政執(zhí)法所依之“法”的差異。 依法行政是我國的一項(xiàng)基本國策，在實(shí)施依法行政過程中，其環(huán)節(jié)和方式是多種多樣的，諸如行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等，但不論何種環(huán)節(jié)、何種方式都必須依法進(jìn)行。行政執(zhí)法作為依法行政的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和實(shí)現(xiàn)依法行政職能的重要方式，也必須依法進(jìn)行。如前所述，依法行政所依之“法”，在形式上是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。但這里的所依之“法”，是相對(duì)于行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等整體的行政管理行為而言的。具體到行政執(zhí)法，它只是依法行政的一個(gè)環(huán)節(jié)和方式，其所依之“法”的表現(xiàn)形式雖然仍是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，但與依法行政所依之“法”相比，其范圍和內(nèi)容相對(duì)較窄，僅僅限定在涉及行政執(zhí)法這一具體行政行為的規(guī)范性法文件。換句話說，就是依法行政所依之“法”的范圍和內(nèi)容大于行政執(zhí)法所依之“法”的范圍和內(nèi)容，行政執(zhí)法所依之“法”是依法行政所依之“法”的一個(gè)組成部分。按照《憲法》、《組織法》的規(guī)定，不同行政機(jī)關(guān)的行政管理職能和管理權(quán)限由不同的法律授權(quán)，因此，就機(jī)關(guān)行政執(zhí)法而言，其所依之“法”主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是有關(guān)行政執(zhí)法的公共法（或稱“共用法）”，它是規(guī)范所有行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的法律，這類法律包括行政許可法、行政處罰法、行政復(fù)議法等，是所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須遵守的所依之“法”。二是專業(yè)法（也稱“單行法”），它是規(guī)范某一領(lǐng)域的行政事務(wù)、由某一部門或幾個(gè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施的法律，[11]也是某一行政執(zhí)法所依之“法”的主體，是一個(gè)行政執(zhí)法行為區(qū)別于另一個(gè)行政執(zhí)法行為的法律標(biāo)志。同理，檔案行政執(zhí)法是行政執(zhí)法的一個(gè)組成部分，是有關(guān)檔案事務(wù)的專門執(zhí)法，其所依之“法”：一是有關(guān)行政執(zhí)法的公共法。二是有關(guān)檔案事務(wù)的專業(yè)法。由此，可以得出這樣的結(jié)論：檔案行政執(zhí)法所依之“法”并不等同于依法行政所依之“法”， 檔案行政執(zhí)法所依之“法”是依法行政所依之“法”的組成部分，是整體與部分的關(guān)系。目前，《檔案管理》和“檔案界論壇”上部分作者認(rèn)為依法行政所依之“法”就是檔案行政執(zhí)法所依之“法”的觀點(diǎn)，混淆了整體與部分的關(guān)系，擴(kuò)大了檔案行政執(zhí)法所依之“法”的范圍，是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)予以修正。

3.2 依法治檔與檔案行政執(zhí)法所依之“法”的差異。對(duì)于依法治檔所依之“法”，陳忠海先生認(rèn)為是，涉及檔案法律規(guī)范的一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。這里有必要指出，陳忠海先生的結(jié)論，僅僅是從依法治檔所依專業(yè)法的角度來講的，但如果從依法治檔的整體來看，則是不完全的，缺少了依法治檔必須所依的公共法。因此，依法治檔所依之“法”的完整表述應(yīng)為：一是相關(guān)公共法。二是涉及檔案法律規(guī)范的一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。如3.1所述，檔案行政執(zhí)法所依之“法”： 一是有關(guān)行政執(zhí)法的公共法。二是有關(guān)檔案事務(wù)的專業(yè)法。對(duì)于兩個(gè)所依之“法”，如果僅從“法”的表現(xiàn)形式和文字上比較，差別不大，但如果從其內(nèi)容上比較，則有三個(gè)方面的差異：一是所依之“法”的構(gòu)成不同。依法治檔所依之“法”，是從國家權(quán)力行使的層面來講的，其構(gòu)成包括我國所有法律部門中涉及檔案事務(wù)的法律規(guī)范和規(guī)范性法文件。檔案行政執(zhí)法所依之“法”是從行政執(zhí)法權(quán)行使的層面來講的，其構(gòu)成僅限于行政法律部門中的部分法律規(guī)范和檔案專業(yè)規(guī)范性法文件。二是所依之“法”涵蓋的法律部門不同。按照我國法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)，依法治檔所依之“法”涵蓋我國所有的七個(gè)法律部門。檔案行政執(zhí)法所依之“法”僅涵蓋憲法和行政法律部門。三是所依之“法”的執(zhí)法主體不同。按照職權(quán)法定的原則，依法治檔所依之“法”授予的執(zhí)法主體涵蓋所有國家機(jī)構(gòu)。檔案行政執(zhí)法所依之“法”授予的執(zhí)法主體僅限檔案行政管理部門和相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)。從以上三個(gè)方面的差異來看，依法治檔與檔案行政執(zhí)法所依之“法”是不完全相同的，《檔案管理》和“檔案界論壇”上部分作者認(rèn)為凡是涉及“檔案”的法律，都是檔案行政執(zhí)法所依之“法”的觀點(diǎn)，擴(kuò)大了檔案行政執(zhí)法所依之“法”的范圍，是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)重新予以界定。

3.3 界定檔案行政執(zhí)法所依之“法”應(yīng)考慮的主要因素。檔案行政執(zhí)法必須依法進(jìn)行，合法性是檔案行政執(zhí)法的前提。沒有合法性，檔案行政執(zhí)法也就失去了生命。檔案行政執(zhí)法的合法性包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的職責(zé)；二是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序；三是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的權(quán)限邊界。只有符合上述三個(gè)方面的規(guī)定，檔案行政執(zhí)法行為才具有法律效力。據(jù)此，我們對(duì)照檔案專業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)以下三個(gè)問題：一是檔案專業(yè)法的行政執(zhí)法主體并不都是檔案行政管理機(jī)關(guān)。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，一些專業(yè)、行業(yè)部門根據(jù)《檔案法》、《立法法》的規(guī)定，發(fā)布了本專業(yè)、本行業(yè)有關(guān)檔案事務(wù)的專門性行政規(guī)章。雖然這些行政規(guī)章也是檔案專業(yè)法律，但其規(guī)定的行政執(zhí)法主體并不是檔案行政管理部門，如《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》的行政執(zhí)法主體是建設(shè)行政管理部門，而不是檔案行政管理部門。檔案行政管理部門只能依據(jù)《檔案法》等對(duì)城市建設(shè)檔案開展行政執(zhí)法活動(dòng)，而不能依據(jù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》。二是部分檔案專業(yè)法對(duì)檔案行政執(zhí)法主體有行政級(jí)別和管轄地域上的限制。如《河南省檔案管理?xiàng)l例》，其法律效力僅限于河南省，其行政執(zhí)法主體僅限于河南省的縣級(jí)以上檔案行政管理部門。再如《檔案法實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)在省級(jí)以上檔案行政管理部門，而不在市縣檔案行政管理部門。三是專業(yè)法中的部分法律規(guī)范將某項(xiàng)檔案事務(wù)的行政管理職權(quán)授予了不同部門。如《檔案法》第二十五條規(guī)定“攜運(yùn)禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境的，由海關(guān)予以沒收，可以并處罰款”，就是將對(duì)此違法行為的查處執(zhí)法權(quán)授予了海關(guān)。我們對(duì)照非檔案專業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章時(shí)也會(huì)發(fā)現(xiàn)，一些涉及檔案事務(wù)的法律規(guī)范，其行政執(zhí)法主體有的授予了檔案行政管理部門，如《婚姻登記條例》第十五條規(guī)定，“婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立婚姻登記檔案……具體管理辦法由國務(wù)院民政部門會(huì)同國家檔案管理部門規(guī)定”。有的沒有授予檔案行政管理部門，如《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十九條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，……建設(shè)單位未……移交建設(shè)項(xiàng)目檔案的，責(zé)令改正，處1萬元以上10萬元以下的罰款”，而本條例第四十三條規(guī)定，違反本條例的違法行為，由縣級(jí)以上建設(shè)行政主管部門依法查處。由此可以看出，并不是所有涉及檔案事務(wù)的規(guī)范性法文件和法律規(guī)范都是檔案行政執(zhí)法的所依之“法”。是不是檔案行政執(zhí)法所依之“法”，要看“法”在管理職責(zé)權(quán)限上有沒有授權(quán)，這是界定檔案行政執(zhí)法所依之“法”的關(guān)鍵因素。

3.4 檔案行政執(zhí)法所依之“法”范圍的界定。通過上述對(duì)依法行政、依法治檔和檔案行政執(zhí)法所依之“法”比較分析，按照行政執(zhí)法合法性原則的規(guī)定，筆者認(rèn)為，對(duì)檔案行政執(zhí)法所依之“法”的范圍可以作如下界定：一是檔案行政執(zhí)法中必須遵守的公共法。這類法律包括《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《河南省行政機(jī)關(guān)執(zhí)法條例》等。二是檔案專業(yè)法中授予檔案行政管理部門管理職責(zé)權(quán)限的法律規(guī)范和規(guī)范性法文件（或者說法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章）。這類法律包括《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、國家檔案局令、《河南省檔案管理?xiàng)l例》等。三是非檔案專業(yè)法中授予檔案行政管理部門管理職責(zé)權(quán)限的涉及檔案事務(wù)的法律規(guī)范。如《婚姻登記條例》第十五條規(guī)定等。

4 結(jié)束語

檔案行政執(zhí)法是將有關(guān)檔案法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定運(yùn)用到具體人、具體事上的具體行政行為，關(guān)系重大。只有全面認(rèn)真地學(xué)習(xí)有關(guān)法律，弄清所依之“法”，才能嚴(yán)格執(zhí)法，承擔(dān)起時(shí)代賦予我們的光榮的檔案行政執(zhí)法任務(wù)。反之，不學(xué)法，不懂法，弄不清所依之“法”，必然導(dǎo)致亂執(zhí)法。

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[10]陳忠海.依法治檔所依之“法”是什么[J].檔案管理，2011（3）.

（作者單位：劉子芳，許昌縣檔案局；

劉沛江，中央民族大學(xué)少數(shù)民族語言文學(xué) 來稿日期：2013-04-13）