論檔案行政管理主體守法

摘 要：守法是檔案法制的建設關鍵環節，而守法的對象是檔案行政管理主體，構建檔案守法環境是檔案行政管理主體守法的重要職責。要構建檔案行政管理主體積極守法、檔案行政管理相對人維護法律不違法的環境。

關鍵詞：檔案行政；檔案行政管理主體；守法；環境

守法作為檔案法制的建設關鍵環節，長期以來，大多數情況下都是在強調檔案行政管理相對人的守法，而忽視了檔案行政管理主體——檔案行政管理機關及其管理者的守法，這種現象的存在已經嚴重影響了檔案法制建設的進程。實質上，守法的對象應該是檔案行政管理主體而非檔案行政管理相對人，檔案行政管理主體的守法才是實現檔案法治的關鍵。本文從這一認識出發，試著闡釋檔案行政管理主體守法的問題，以期加快推進檔案依法行政。

1 守法的對象是檔案行政管理主體

“守法”，即遵守和服從法律。“完善的法制為實現法治準備了條件，而法制的有效實施才能達到法治的目標。有法不依形同無法、甚于無法。”[1]因此，倡導守法精神，在推進依法治檔工作中具有重要意義。

“守法的含義，應當包括普遍的遵守法律和法律的普遍遵守。所謂法律的普遍遵守，即凡是國家的法律都必須遵守。”[2]這里說的法律，既包括國家立法機關頒布的各個層次的法律規范，包括憲法、法律、法規和規章，亦包括依法治檔所依之“法”。“依法治檔所依之‘法’就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規范，即檔案法律規范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章。”[3]

守法的含義，還應當包括知法和依法辦事。學法、懂法是守法的前提，而守法則必須依法辦事，不僅是不做法律禁止的事、不違法，而且要行使法律賦予的權利、履行法律規定的義務，依法捍衛法律的尊嚴，以實現立法的宗旨。作為檔案行政管理主體，必須依法行政，依法律的規定作為或不作為。守法，實際上是法律規范得以實現的方式和過程，檔案行政管理主體守法則是檔案法制建設至關重要的環節。

然而，談起檔案法治，就很容易使人聯想到檔案行政管理相對人，不論是依法治檔、檔案執法，還是檔案普法，大都會涉及檔案行政管理相對人，都會自覺不自覺地往公民法人和其他組織守法上說。在談到檔案法制建設的對策時，經常建議：“通過檔案法制的宣傳，使廣大公民、法人和其他組織充分認識到《檔案法》在管理國家檔案事業中的重要意義和作用……是全體公民、法人和其他組織都必須遵守的法律依據，不依法辦事就要受到法律制裁。”[4]“通過檔案普法，增強全社會的檔案法制觀念，使人人都知法、遵法、守法，從而達到依法治檔的要求。”“將檔案法規定的檔案權利和義務，變成國家機關、社會組織、企業事業單位和廣大公民在處理檔案事務中共同遵守的行為規范。”[5]這似乎已經形成一種慣性，就是檔案守法的對象是檔案行政管理相對人。而這卻忽視或掩蓋了法律對象上另一個更重要的方面：國家檔案行政管理機構——政府的組成部分，即檔案行政管理主體。“如果一個社會可以二元為民眾與政府，或權利與權力，那么，就守法而言，準確的法律表述是，守法應當是政府而非民眾的事，此正如權力必須守法，權利則無須守法，只要不違法即可。”[6]也就是說，檔案守法的對象應該是檔案行政管理主體而非檔案行政管理相對人。

這樣的認識可以從憲法層面得到支持。“政府由人民的需要和意志產生，政府受到人民制定的法律限制。”“就政府的權力來說，人民權利是政府權力的基礎，人民是權力的唯一合法源泉。”[7]我國《憲法》明確規定，“中華人民共和國一切權力屬于人民”，而“防止政府權力失控的有效途徑是，要求政府行使權力時應當遵守法律的規定”。[8]或者說，政府守法是實現一切權力屬于人民的重要保障。政府守法與一切權力屬于人民的關系可歸納為四個方面：第一，政府所守之法凝聚了人民的共同利益和整體意志，其中，對政府行使權力的范圍、方式、程序、職權、職責、法律責任等做了規定，既保證政府合法權力的行使能暢通無阻，又防止政府越權、濫用職權，通過政府守法產生符合人民授權初衷的穩定、良好的社會秩序。第二，政府守法不應僅僅拘泥于遵守法律條文，還應以法的理想——為人民的最優化生存服務為政府存在與運作的宗旨。第三，權力所有者在設計、構建政府時并不是任意性的，而是從功利原則出發，要求政府為其帶來最大的利益。要求政府守法可以防止政府行為的偶然性和任意性，從而激勵個體在法律范圍內盡其所能地追求正當的合法的權益。政府則主要是出面限制和阻止人們謀求不正當的非法利益，并對個體利益和社會利益有效加以整合，引導和促進權力所有者所設計的經濟運行模式盡快建立。第四，一切權力屬于人民必然要求對政府守法與否實施監督，并對違法行為追究法律責任和政治責任。不受監督和不被追究法律責任的政府必定會將法視為繁瑣哲學而束之高閣，其后果會導致政府違法侵權現象充斥社會的各個角落。[9]

政府守法實質上是憲法所要求的，是有著憲法基礎的。因為，政府守法不僅踐行了《憲法》所明確規定的一切權力屬于人民的莊嚴宣告，而且可以構筑良好的社會守法環境，減少公眾的違法行為，節約大量的社會成本。隨著我國依法治國、依法行政的全面推進，必將加快守法政府的建設。檔案行政管理機構作為政府的組成部分，其守法同樣受憲法的約束。檔案行政管理機構是管理國家檔案事務的行政主體，盡管大部分檔案行政管理機構都歸屬黨委領導管理，但是，行使的職能是政府的行政管理職能，實質上屬于國家行政管理機構——政府的組成部分，也必將加快守法的檔案行政管理機構的建設步伐。

憲法的本質就是保障公民的自由權利，限制公共行政的管理權力。“就民眾而言，我不需要遵守保護我的東西，否則邏輯上說不通。當然，如果實在要說守法，那是我們必須守護憲法，以防權力對權利的侵害，畢竟在理論上憲法是權利的保證書。如果說權利防止權力侵害，靠的是憲法，那么權利本身也可以彼此侵害同時危害社會，這就要靠憲法之下的法律如民法和刑法了。它們是用來平衡權利之間的各種關系，同時懲罰一種權利對另一種權利的侵害，包括對社會的侵害。就這些法律而言，民眾需要做到的依然不是守法，而是不得違法。”[10]守法還是不違法，其法律表述實際上是不一樣的，它簡要地表達了公民與政府（即檔案行政管理相對人與檔案行政管理機構）應遵循的不同法治原則。對政府應遵循的法治原則是“法無授權即禁止”，即政府必須照著授予權力的法律條例去做，不能越出授權范圍履行任何職責。在法律條例范圍之外，沒有自由可言，旨在約束其權力。這就是守法。對公民應遵循的法治原則是“法無禁止即自由”，即除了禁止的條例，公民在不觸犯或不超越法律（禁止性法律規范）的前提下可以自由生活、謀求發展，可以充分享有自由的權利。這就是不違法。“法無授權即禁止”與“法無禁止即自由”就是守法與不違法的區別。

2 檔案行政管理主體存在的守法問題

盡管依法行政推行了很長時間，檔案法制建設也取得了長足發展，但檔案行政管理主體在守法方面仍然存在不少問題。主要表現在以下幾個方面：

2.1 自我封權。職權法定是依法行政的基本要求之一。檔案行政管理機關的職責、權力均由國家法律設定，行使權力應當以法律為依據，沒有法律的明確授權，檔案行政管理機關不得為之。但是，由于檔案行政管理權中包括有一定范圍的立法權，面對極其多樣而復雜多變的社會情況，需要制定一些抽象的規范，以解決改革與社會現代化進程中出現的新情況，而由于有些檔案行政管理機關存在“只要是為了達到行政目標，法律未禁止的均可為之”的錯誤觀念，因而在檔案行政立法活動中，往往在沒有法律依據的情況下，為檔案行政管理機關設定權力，為公民法人設定義務；或者把檔案行政管理機關應盡的職責通過某些規定轉化為公民、組織的程序性義務。例如《湖南省民營企業檔案管理暫行辦法》就有這樣的問題。該《辦法》第二條規定：“本辦法所稱民營企業檔案，是指民營企業在生產、經營、管理等各項活動中直接形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子等不同載體形式的歷史記錄。”并且對其檔案的管理如建立檔案機構、明確檔案管理部門與人員、實行集中統一管理、檔案工作部門的職責、分類、歸檔時間等都做了規定。按照《檔案法》的規定，檔案行政管理部門對非國有檔案只管其中那些“對國家和社會有保存價值的”檔案事務，具體管理程度范圍應該限制在第十六條的范圍內。該《辦法》明顯地擴大了管理權力范圍。這種情況并非個別，其他一些地方檔案行政管理部門制定的《民營企業檔案管理辦法》基本相同，還有《社區檔案管理辦法》《村級檔案管理辦法》也基本與《民營企業檔案管理辦法》相同。

2.2 不履行法定義務。權力即是責任，一定的權力與一定的義務相對應。檔案行政管理主體在行使法定的行政權力的同時，也必須履行法定的義務。但有的檔案行政管理機關在實施檔案法定的行政作為義務并且能夠履行該項義務的情況下，卻采取了消極不作為行為。例如，《檔案法實施辦法》第三條規定：“各級國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理，分級的具體標準和管理辦法由國家檔案局制定。”第十九條規定：“各級國家檔案館館藏的一級檔案嚴禁出境。各級國家檔案館館藏的二級檔案需要出境的，必須經國家檔案局審查批準。各級國家檔案館館藏的三級檔案、各級國家檔案館館藏的一、二、三級檔案以外的屬于國家所有的檔案和屬于集體所有、個人所有……出境的，必須經省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準，海關憑批準文件查驗放行。”由于至今國家檔案局沒有出臺檔案分級標準和管理辦法，沒有履行其義務，從而致使第十九條規定的義務也無法履行。再如《檔案法實施辦法》第二條規定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，……屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍。”由于絕大多數省級檔案行政管理部門都沒有履行這一立法責任，致使對非國有檔案的管理范圍不確定，難以貫徹執行《檔案法》中的其他規定。

2.3 違反行政程序。行政程序是檔案執法合法、公正的保證。檔案行政管理機關實施檔案行政行為必須受行政程序規則的制約，依程序行政，也是檔案依法行政的基本要求之一。但是，由于習慣的影響，檔案行政管理主體的人們往往把檔案行政執法作為做好檔案工作的手段，很少有考慮程序是否合法的問題。這種現象在檔案行政監督檢查中十分普遍。最突出的表現就是提出并實行檔案業務指導與檔案行政監督檢查（檔案界俗稱“檔案執法檢查”）相結合。例如，有些檔案行政管理部門在實際檔案執法工作中“一是堅持執法監督與業務指導相結合，一方面在執法監督過程中通過檢查指導、業務傳授、說服勸導等方式克服‘法不責眾’的現象，能真正提高執法監督的效果。另一方面業務指導要借助于法律的嚴肅性和威懾力，以執法監督為保障，消除個別基層單位對業務指導不主動、不配合的消極現象。二是堅持案件處罰與業務指導相結合。……在業務指導中發現的違背業務規范事件的苗頭和隱患，要及時給予糾正，拉入正道，以防范這些事件的繼續演變，避免檔案違法案件的發生，把違法事件消滅在萌芽狀態”。[11]從這種做法中不僅可以看到不按照行政程序執法的現象，而且可以看到嚴重違反法治精神的“釣魚執法”影子。

3 構建檔案守法環境是檔案行政管理主體守法的重要職責

這里說的檔案守法環境中的守法是廣義的守法，是指在檔案行政管理主體守法的基礎上，構建的檔案行政管理主體積極守法、檔案行政管理相對人維護法律不違法的環境。

檔案守法不但是檔案法治的重要內容，而且是檔案法治實現的根本要求。實現這一要求，“必須建立一個良好的、健全的有利于全社會守法的制度環境、政策環境、輿論環境及其他相關的設施，使得每個主體在行為之前都用法律來衡量自己的行為，并使得人們不能、不敢亦不愿違法”。[12]由此，就會構建成檔案法治建設最理想的檔案守法環境。

理想的檔案守法環境的構建，不取決于檔案行政管理相對人的不違法，而取決于檔案行政管理主體的守法。檔案行政管理相對人法治觀念的形成和法治精神的培養，不能靠空洞的說教，也不能靠強制和命令，而要靠其對現實檔案法治狀態的實際體驗。這取決于檔案行政管理主體對法律自身的尊重、服從與遵守。對檔案行政管理相對人而言，不僅取決于檔案法律規定了什么，更取決于檔案法律在檔案行政管理主體那里被怎樣尊重、服從和嚴格執行，檔案行政管理主體守法程度決定著社會檔案守法環境的構建。因而構建良好的檔案守法環境就成為檔案行政管理主體守法的重要職責與任務。

在構建檔案守法環境中檔案行政管理主體應該履行的守法職責是：一要完善檔案立法。主要是遵照檔案法律法規賦予的權力細化檔案立法，以彌補檔案立法本身存在的缺陷以及填補檔案立法中的空白。使檔案行政管理相對人清楚哪些是自己應盡的義務，明明白白知道哪些是不該做的，做了就是違法。二要嚴格檔案執法。檔案執法的重心就是堅持推進依法行政，做到嚴格規范公正文明執法。是否依法行政，是衡量嚴格檔案執法的重要標準。所謂依法行政，就是要求做到合法行政、合理行政、高效便民、權責統一、公開透明。也就是要依法管理檔案事務，堅持嚴格按照法定行政程序行政辦事，維護檔案行政管理相對人的權益。在依法管理檔案事務中樹立檔案法治意識，清除“人治”的觀念。三要公正檔案司法。就是要嚴肅公正地查處檔案違法案件，杜絕檔案違法不究的現象，維護檔案法律的尊嚴。引導檔案行政管理相對人自覺護法不違法。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準號為：2012-R-05。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2013-04-18）