把土地管理的重心轉到存量土地上來

一

目前，因征地引發的矛盾成為社會關注的焦點。現行征地制度的主要問題，一是被征地農民不能分享土地增值收益；二是不允許集體建設用地進入市場，剝奪了農民自主參與工業化、城市化進程的權利。由此產生的社會矛盾越來越尖銳。

改革征地制度這一問題已經研究、探討了20多年，地方在摸索過程中也產生了一些經驗，但國家層面上卻沒有實質性進展。深層次原因在于政府經營土地，既管地又賣地，既是裁判員又是運動員。其實政府在土地管理問題上也是困難重重，土地供應約40%是基礎性、公益性用地，是凈投入；30%是工業用地，大多是低價供應，要賠錢；30%是經營性用地，用“招、拍、掛”收入來平衡資金。實際上，東部發達地區勉強可以平衡，中西部地區就平衡不了。在這種情況下，如果按市場價補償，政府的收入會減少；如果允許集體土地進入市場，政府可賣的地就少了，甚至無地可賣。資金窟窿怎么補？建設怎么搞？確實是個很現實的問題。在這種情況下，征地制度改革遲遲邁不出步子。

擺在眼前的問題是，這套制度還能不能維持下去？恐怕不能說一天也維持不了了，但是維持的代價太大，而且越來越大。

——低價征地，自然會受到農民強烈抵制。低價征地以后，農民生計有問題，就會不斷地上訪。政府成了矛盾的一方，但最終還是要負無限責任。而且，現在發達地區的征地成本已經很高了，但具體操作的做法五花八門，很難規范。

——不讓集體建設用地進入市場很難。有研究表明，珠三角、長三角地區的企業用地，70%是集體土地。這些土地定為“小產權”，就不可能出臺管理辦法，其實無異于放棄管理。這樣自發發展的結果，只能是亂象叢生。

——現行政府經營土地制度的一個顯著特點，是立足于增量土地，要不斷征地才能籌集所需資金。其后果很嚴重：一是保護耕地的國策得不到落實；二是城市外延擴張，土地粗放利用、浪費嚴重。經過多年的外延發展，不少地方已經無地可征了。

——不允許集體建設用地開發房地產，迫使普通城市居民的自住性需求與投資、投機需求混在一起，城市居民的住房問題得不到解決。

——目前的地方債，主要是政府以土地抵押向銀行貸款形成的，積聚了巨大的金融風險。

——目前的征地制度使政府行為扭曲，干部隊伍易受腐蝕。

以上這些矛盾和問題，是現行有關土地管理制度的內在邏輯引發的，不是哪個人憑空捏造出來的。這些矛盾和問題，僅靠完善現行制度，不可能得到根本解決。如果不對相關制度進行比較徹底的改革，其產生的矛盾還會進一步積聚、發展，甚至危及社會的和諧與穩定。

二

現行土地管理工作的重心是在增量土地上做文章，如指標管理、基本農田劃定、占補平衡、“招拍掛”等，都是圍繞征地展開的。這些著眼于增量土地的辦法費了很大心思，管理成本很高，效果并不好。所以，應當調整思路，把管理重心轉到存量土地上來。

第一，調整國家稅制，在精簡、歸并相關稅收基礎上，對無論城市還是農村的建設用地（含建筑附著物），開征不動產稅（財產稅或地產稅）。政府應組織人員定期評估，規定權利人按年繳納稅費。稅收收入納入地方財政，并按規定用途使用。對城鄉公益性用地、農村農民自住且符合規定面積的宅基地、城市居民符合規定面積的第一套住宅，應免征稅。

第二，基礎性、公益性建設項目，國家可以繼續向農民征地，但補償標準應參照改變用途后的市場價格與農民協商確定，不能政府單方面說了算。補償費超過一定額度的部分，可以發行長期土地債券。對于不接受土地債券的農民可以征收所得稅。

第三，凡經營性項目，原則上國家不應再征地。需要使用集體建設用地的，由用地單位與農民協商用地方式（出讓、租用、入股、聯營等）和價格。在符合規劃前提下，集體土地可以發展各類二、三產業，包括面向自住性需求的房地產。

第四，城市發展特別是拆遷改造涉及集體土地的，可以把土地轉為國有，但經營使用權長期交給農民；可以保留集體所有性質不變，但要拿出部分土地用于公益建設；也可以部分保留集體性質，部分轉為國有用于公益建設。具體采取哪種方式，由農民自主選擇。政府制定拆遷改造規劃，所需資金則由集體自籌或向社會融資。廣東“三舊”改造（即廣東省特有的改造模式，分別是“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造）之所以成功，其核心經驗就是在承認集體和農民的土地財產權前提下，平衡各方利益關系，并且尊重農村、農民的選擇，因而調動了農民和社會參與改造的積極性。我國臺灣地區的“市地重劃”，也屬于類似經驗，而且把利益分配關系制度化了。

第五，相關的投融資政策、抵押擔保政策、公共服務政策、土地登記辦法、建設用地指標管理，乃至戶籍政策等，都要相應改變。

這樣改革以后，政府征地數量大幅減少，也不再經營土地了；地方財政主要依靠存量土地，存量土地面廣量大，能充分保障稅源；各項建設和經濟發展也主要在存量土地上做文章，充分利用社會資金。這是發展方式的根本改變，現行制度引起的問題都能夠較好地解決。圍繞征地產生的矛盾，將更多地表現為農村內部的矛盾，主要通過村民自治方式化解，農民不會再把政府當作對立面。至于農村集體、農民與用地單位的矛盾糾紛，政府也主要承擔協調、監管責任。由此，政府的公信力也可以大大增強。

經濟發達地區的土地級差收益高，土地交易活躍，將首先獲益。從長遠考慮，還應建立土地發展權制度，開放土地發展權市場交易，以平衡城市化地區和非城市化地區的利益關系。城市化地區的土地權利人，要想加大土地的開發強度，必須到非城市化地區購買土地發展權。這樣，非城市化地區也能享受國家城市化的成果，有利于耕地、資源和環境的保護。美國在這方面有比較成熟的經驗，值得借鑒。

以上設想，屬于綜合性改革，牽動面比較大，單靠某一政府部門難以推動。因此，需要國家統籌考慮，做出通盤部署。

（作者：中國土地學會副理事長）

責任編輯：王農媛 狄英娜