挽救失去的樂園

在英語里，“福利”是welfare，它是由well和fare兩個詞合成，意思是“好的生活”。但這會是永遠的樂園嗎？

肥大褲子、腳踏大頭皮鞋、頭戴破禮帽、留著硬毛刷胡子，卓別林以這個特別裝束的流浪漢形象，在1936年，帶領世界觀眾走進資本主義經濟大危機——《摩登時代》。

自19世紀末20世紀初，全球工業化的加速發展給人類帶來了前所未有的富裕和便利，同時貧窮、傷殘、失業、犯罪等日益嚴重的社會弊病，勞資沖突等社會矛盾大大加劇。

英國統計學家C·布思在《倫敦居民的生活與勞動（1891～1903）》一書中提出，國家有責任通過撫養病人、老年人、殘疾人及兒童，使他們擺脫就業競爭；有責任保障有生存能力者的生活。這成為國家應保障最低國民生活水平福利觀念的起點。此后，英、德等國紛紛出臺各種社會保障政策，到了第二次世界大戰后，西歐資本主義國家普遍實行社會福利政策。然而，高福利背后的赤字危機也悄悄爬上西方政府的賬單。

福利危機催生“政府購買”

20世紀70年代，經過兩次石油危機的打擊之后，西方財政遭受重創。因收入減少和福利開支過大等因素，赤字攀升，各國紛紛進行大規模福利改革，開始走“第三條道路”——從“福利國家”走向“多元福利”，把市場與非營利的志愿性組織引入福利供給，實行國家、集體和個人共同參與、共擔風險的積極福利政策。

在當時的福利國家制度下，老年人、殘疾人等社會弱勢群體，通常是由政府舉辦的社會福利機構來進行照顧的。這些政府機構一直為社會大眾詬病為效率低下、服務質量差。

1979年，有鐵娘子之稱的英國首相撒切爾夫人上臺伊始就展開了一系列的社會福利改革，英國政府采取了新的“社區照顧”模式，即在基層社區建立各種私營的社會服務機構，然后政府經過競投標的方式，購買他們的服務來照顧老年人、殘疾人等等。這一舉措拉開了政府購買社會服務的大幕。

世紀之交，英國首相布萊爾再次出手，倡導社會企業，以解決就業問題為目標，將政府向私營社會服務機構購買服務的做法推而廣之。于是，政府把所承擔的公共服務外包給社會企業成為普遍化、常態化的制度安排。

英國并非一枝獨秀，即使是美國這樣的市場主導型國家，非營利組織收入總額中來自政府公共部門的資源也占到其收入總額的3%。

政府購買服務在美國有個專用名詞叫做“第三方治理”，無論是在聯邦政府還是在各州政府都非常普遍。大量公共服務項目包括教育、文化、醫療衛生，尤其是老人、兒童、殘疾人、孤兒等特殊群體的服務，都是由政府向社會購買服務。社會提供公共服務的組織既包括非營利組織，還包括營利組織，該項舉措是1980年代里根政府時期開始興起的。原來政府都是購買非營利組織的服務，這等于是政府引入了競爭機制，對非營利組織是個很大的挑戰。

社會福利首道防線

政府購買服務的實質是在政府所需服務或政府提供公共服務的供給機制中引入競爭，即從原來的獨家提供改為多家公開招標競爭提供。

在這方面，英國再次走在前列。1990年，英國政府的公共醫療和社區關懷法明確規定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標的方式向私營或非政府組織購買服務。而在加拿大，政府也經常采用組織直接提出項目請求的方法。

2010年5月，英國代表保守黨的卡梅倫政府執政，更加重視發揮非營利組織在社會公共服務中的作用，提出并啟動了“大社會”計劃。

“大社會”計劃把越來越多的公共服務功能下放到民間，涵蓋教育、醫療、交通、安全、信息技術和環境保護等多個方面。具體做法包括：中央政府的權力向地方政府、社區及志愿者轉移；允許人們自己制定相應的措施來處理住房、規劃和教育問題；鼓勵慈善機構和非營利團體經營一些公共服務；政府建立一個“大社會銀行”，以支持計劃的順利實施。

據統計，英國政府每年用于采購公共服務的資金高達2360億英鎊，其中約11%的公共服務合同由社會企業與慈善組織執行。

“在香港，追溯福利服務提供的歷史，是先有非營利組織，后有政府機構。”香港社會服務聯會行政總裁方敏生表示。在殖民統治期間，港英政府為了爭取民意，對有民眾基礎的社會、宗教、鄉紳團體很尊重，放手讓非營利組織參與慈善、救濟工作。由此，香港非營利組織擁有了廣泛的群眾基礎和專業服務的自主性，這成為他們與政府議價的重要條件。

事實上，很多國家把非營利組織作為處理社會福利的第一道防線。歐洲非營利組織收入中普遍有40%至70%來自公共財政資源，日本這一數據為4%，中國香港為70%至80%。這樣，政府通過授權和分解責任，對人員實行聘任制或合同制，用市場的辦法來解決行政問題，政府相應承擔的職能減少，管理成本大大降低，服務效率明顯提升，政府職能完成轉型。

中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎表示，政府購買的服務包括兩種基本類型，一是政府及其所屬機構開展日常政務活動所需服務，如會議、物業、餐飲、教育培訓等。二是政府及其所屬機構向社會提供的公共服務，如公共教育、環衛、住房保障等。

近年來，香港特區政府遵循“積極不干預”的公共政策原則。作為支撐自由公平市場的基石，該概念強調政府在社會、經濟發展中僅扮演提供基本法律和制度的角色，除了對醫療、教育和住房等與居民生活密切相關的宏觀層面上的社會政策進行干預外，其他事務都交由市場處理。香港特區政府堅持“更少的行政，更多的服務”理念，政府部門將主要精力放在對提供的公共服務質量進行規范和監督上。

不管是以新西蘭為代表的政府管理私營化模式，還是以美國為代表的精簡政府機構、服務外包模式，政府都把非政府組織作為重要的合作伙伴。

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西方政府購買社會服務面面觀

一般說來，西方發達國家的政府采購具有以下特點：采購資金來源的公共性、程序法定性、競爭性。但政府向非營利組織購買公共服務依然屬于新生事物。

在海外除對第三部門直接稅收優惠的支持以外，政府還通過大量的直接撥款、以合約和服務協議形式的采購款項來達到新公共管理的目的。除簽署合同購買服務外，公共財政資金對于非營利組織的支持還有三種形式：

1 給予一些友好援助，比如免費的辦公場所、打折收費等。這是最常見的形式。

2 撥款。撥款可以是隨意的也可以是競爭性的。在匈牙利、波蘭、克羅地亞以及俄羅斯，撥款相當普遍。在匈牙利和俄羅斯，隨意性撥款的過程很不透明。而競爭性撥款在波蘭、克羅地亞很常見，在匈牙利和俄羅斯也越來越多。

3 地方政府和非營利組織簽署合同。在匈牙利，11%的地方政府和非營利組織有購買合同，簽署的合同中，18%是衛生和福利服務。

總之，競爭性方式配置資金比較有限，撥款資助是最主要的援助方式。在購買方式上，公開競標是最典型的模式。

政府購買公共服務涵蓋大多數公共服務領域，特別是教育、公共衛生、文化、社會服務等主要公共服務領域。各國公共服務購買的領域非常廣泛，包括：教育、職業教育和特殊教育；公共衛生；養老服務；殘障服務；社區服務；文化與傳統保護；就業促進、保障性住宅和其他社會問題解決；城市規劃、交通、環境和其他政策咨詢等。

外國政府的采購均有一系列較為嚴格的操作程序。以英國為例，英國政府的采購程序可以分為八個階段：

1 制定采購計劃，保證整個采購活動在統一的規范下進行。

2 制定政府采購總負責人；總負責人下配備律師、會計師或審計師，以保證整個采購過程在財政法規的框架內進行。

3 由律師起草采購信息在指定的刊物上公布信息。

4 對那些對采購感興趣的企業，政府有義務進行采購咨詢；總負責人將所有問題匯總成咨詢手冊后，再反饋給相關人員。

5 按照相關標準，確定合格的供應商名單。

6 進行招標或直接采購，前者一般成為首選。

7 按照合同，采購部門監督供應商按時、保證質量地完成采購活動。

8 最后由獨立的英國審計署進行各部門采購的審計工作，該部門只向英國國會負責。