地方政府在棚戶區城中村改造中的實踐經驗研究

一、貴陽市棚戶區城中村基本情況

根據貴陽市總體規劃（2011-2020年版），中心城區為1230平方公里，經摸底調查，共有棚戶區城中村地塊282塊，占地面積84.40平方公里。從現狀看，棚戶區、城中村及周邊零星舊城改造用地混雜、相互交織、無明顯界限，呈現環境臟亂差、建筑破舊、設施落后等狀況。

二、棚戶區改造主要做法、困難及成效

（一）主要做法

一是堅持政府主導與市場化運作相結合的原則；二是堅持以人為本，合理補償與安置的原則；三是堅持民生優先、安置先行、和諧發展的原則；四是堅持政策連續有效、利民惠民的原則；五是堅持以區為主、市區聯動的原則；六是堅持統一規劃、配套建設的原則；七是堅持土地收儲與經營性開發相結合的原則；八是堅持區別對待，改造與改善相結合的原則；九是堅持依法運作，保持社會穩定的原則。

（二）取得的成效

到目前為止，已開工花果園、五里沖、白金片區、漁安安井等121個棚改項目，累計投資600億元，改造棚戶區城中村居民5.8萬戶，改造面積2280萬平方米，惠及20.3萬人。

（三）存在的主要困難

1.土地供應方面。貴陽市中心城區棚戶區城中村改造用地呈交織狀態，改造項目涉及新增用地，需一年一批次報審，有的項目因為沒有用地指標，需要用地指標確定后才能實施；另一方面部分被征地農民對土地征用補償要求極高，有通過土地征用實現一夜致富的心理，也導致土地征用困難。

2.房屋征收方面。由于目前貴陽市各區（市、縣）在獎勵、補助、過渡費、停產停業損失補償等方面標準不統一，造成被征收人惡意攀比，而區（市、縣）政府迫于維穩壓力和急于完成征收任務，不得不在征收補償中通過各種方式變相提高補償補助標準，在一定程度上助推了被征收人漫天要價，相互串聯，抱團抵制征收簽約，給房屋征收簽約帶來很大困難。同時，采取司法強拆的形式難以實施，給被征收人造成心理上政府不敢組織強拆，放心放膽地當釘子戶。

3.項目資金方面。按照貴陽市政府的部署，“十二五”期末將基本完成集中成片城市棚戶區城中村改造，各區（市、縣）政府既有動力也有壓力。在招商引資工作中，有的企業未對項目進行認真調查研究，對項目的成熟度、可行性等考慮不周，對征收的困難度估計不足，有的企業缺乏實力因資金等問題，導致項目陷于停頓。

三、幾點思考

（一）堅持政府主導、市場運作

棚戶區城中村改造要注重“城市得形象、企業得利潤、群眾得實惠”，堅持政府主導下的市場化運作。/rmO+ch+qmm3hIegzmsumDdQJCUyh+gx9+wktURbUUU=第一是政府主導政策的適時調控，調動各種積極因素參與改造，保證棚戶區城中村改造符合公共利益。積極吸取好的經驗及改造模式推廣到棚戶區城中村改造工作中，同時制定財稅、土地、投融資等相應的支持政策，鼓勵采取項目開發貸款、增發股票及發行債券、BT等融資模式，通過市場運作，引進更多民間資金參與棚戶區城中村改造建設。第二是政府主導規劃、計劃，重點研究各棚戶區城中村的主要特征、改造模式、改造策略及改造影響，確定改造的工作目標、功能定位，實施綜合配套、成片改造，采取就近整合，整體捆綁或項目搭配等方式，確定棚戶區改造的總體規劃和年度計劃。第三是政府主導征收安置，負責組織征收工作的摸底、審核公示，落實拆遷安置房源，組織居民回遷。第四是政府主導土地熟化，由政府籌措資金統一整理熟化土地，有效破解市場運作周期長，資金不到位的弊端。第五是政府主導安置房建設標準，棚戶區改造主要針對困難戶和低收入家庭，戶型以 90 平方米以下為主，所占比例90%以上。第六是政府主導市政基礎設施建設，強化工程監督，確保公共基礎設施配套完善，項目范圍外的市政基礎設施由政府組織建設。

（二）把握國家開發銀行支持棚戶區改造的政策機遇，做好融資工作

目前正值國家開發銀行等金融機構為支持棚戶區改造創新和制定相應金融產品的大好機遇。為積極爭取將更多棚戶區改造項目納入全國新增1000萬套保障房的目標和國家開發銀行等金融機構對棚戶區改造的金融政策支持，政府應統籌協調，為項目融資預審和貸款完善相關手續，組織培訓，使企業熟悉國開行支持棚戶區改造貸款流程及所需資料；調整規劃，為企業申請國開行貸款的棚戶區改造項目提供政策支撐；簡化程序，為企業辦理貸款手續開辟綠色通道。

（三）加大招商引資力度，選擇優質企業

堅持“大招商、招大商、招好商”的原則，建立健全改造開發企業資料庫，儲備一部分信譽好、資質高、業績良的開發企業，篩選擇優。同時全方位包裝計劃項目，加大宣傳，充分利用新聞媒體和既有的招商平臺，加強項目推廣，為棚戶區城中村改造工作全面發展儲足動能。棚戶區城中村改造大多改造成本較大，選擇什么樣的企業參與改造是棚戶區城中村改造工作的重要外因。棚戶區城中村改造不是純粹的商業行為，政府要通盤考慮群眾的生產、生活、就業、養老等問題，引導企業在考慮合理利潤的同時要兼顧棚戶區城中村改造的社會責任。因此，要建立公開、公平、公正的招商環境和機制，涉及棚戶區城中村改造項目，要將企業在民生改善、公益捐贈、生態建設、保障房建設等活動中是否有貢獻作為重要考察標準。通過制定合理的支持政策，實現棚戶區城中村改造項目的“留商、安商、扶商”，從而在棚戶區城中村改造中構建良好的社會、環境、經濟效益。

（四）合理規劃，綜合配套

規劃先行是一個城市發展的龍頭，同樣，規劃先行也是棚戶區城中村改造的龍頭和支撐。棚戶區城中村改造要堅持生態文明和以人為本的理念，按照“統一規劃、突出特色，綜合改造、完善功能”的原則，研究并編制好棚戶區城中村改造專項規劃，高標準、高起點制定好土地利用、生態節能、綠地系統、道路交通、公共與市政配套設施等方面的規劃控制要求，并指導做好項目的城市設計及總圖設計；同時政府要加強對改造區域的基礎設施和配套設施建設，搞好道路給排水、供氣、供電、污水處理、信息網絡、垃圾處理、公共消防、人防等基礎設施和配套設施建設或改造，統籌規劃建設教育、文化、旅游、衛生、體育、社會福利設施、社區辦公用房及服務設施的建設。

（五）和諧征收，解決好生產生活出路問題

改造棚戶區城中村是一項復雜的社會系統工程，涉及面廣、政策性強，任務十分艱巨，改造的終極目標，就是要推進棚戶區城中村社會管理創新和經濟形態的再造，破解城鄉二元結構，推進城鎮化進程。政府要注重積極開展體制創新，綜合運用法律、政策、行政、經濟、技術等各種資源和手段開展綜合改造，徹底根除改造地塊內“臟、亂、差”現象和目前破舊房屋、農房建筑密度大造成的安全、消防和交通隱患，將社會管理從無序變為有序，達到改出一片新居，改出一片環境，改出一片產業的目標，取得政府、群眾、企業、城市共贏的局面。

1.加強改造后的社區建設，做好城市管理工作。注重棚戶區城中村改造后城市管理體制改革的創新，也是完善城市社會管理，推進社會建設，大力構建社會主義和諧社會的重要基石和有力保障。要堅持建設和管理并重，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。應著重在加強新經濟新社會組織管理服務上下功夫，延伸社會管理和公共服務，充分發揮社區等基層組織在城市新型社區管理中的作用。推行屬地管理，通過加強目標引導，規劃引導、政策引導、思想引導，切實維護群眾的長遠利益，著力防止和化解可能出現的各種矛盾和問題。

2.制定切實可行的改造方案，構建和諧征收。房屋征收工作事關社會穩定，事關城市建設和經濟的拉動，成為當前急需破解困擾項目推進的主要難題。政府應盡快針對目前房屋征收過程中的獎勵標準（簽約、搬家獎勵）、過渡費標準、停產停業損失補償辦法等做出明確規定，統一標準，最大限度地讓利于民，才能得到被征收群眾的理解和支持，變阻力為動力，以便房屋征收工作能有序進行，破解征收補償的難題。同時，要加大法制教育宣傳力度，做到有法必依、違法必究、執法必嚴，該司法強拆的要組織司法強拆。此外按照“先安置后征收”的原則，在棚戶區城中村改造中先行啟動安置房建設，盡可能地避免因安置房建設周期過長導致大量的過渡費甚至超期過渡費，以降低成本。

3.通過改造先行，改制跟進的工作步驟，做好城中村改造后村民就業、戶籍、醫療、社zm2Lcfr51pufDXbd8hLS6Q==會保障等后續工作。

（1）采取有力措施綜合整治，在生存環境、養老、就業、醫療以及改造村民子女入托、入學等社會保障體系方面進行完善，才能逐步讓村民轉變為富有競爭力的城市居民。政府應根據現有法律法規及現有政策，結合工作實際，提出符合“城中村”改造的關于就業、戶籍、醫療、社會保障等與村民民生息息相關的政策、措施，積極制定農民轉為城市居民的相關優惠政策，完善現有政策，實現農業戶口轉為居民戶口，集體經濟轉為股份制經濟，撤村建社區，集體土地轉為國有土地四個轉變。

（2）將改造與城市功能布局的調整，城市重要景觀節點的營造以及重大市政基礎設施建設項目的實施等因素有機結合起來，改善用地布局，提高土地利用效率，促進產業業態升級，提升城鎮綜合服務功能和產業綜合競爭力；同時深化城中村集體經濟管理體制改革，在逐漸剝離其管理社會事務職能的基礎上，通過創新管理體制和運行機制，促進集體經濟組織向獨立自主運營的現代企業方向轉變，經營結構從單一的物業出租向多元化經營轉變。

（3）通過改造，徹底消除“城中村”中的“二元”管理體制，使村民納入到城市的就業和社會保障體系中，其生活方式、思想觀念和意識形態得以轉變。確保“城中村”改造后村民能夠享有與城市居民平等權益，使城鄉居民共享改革發展的成果。完善“城中村”改造社會保障體系，確保村民失地不失業、失地不失教、失地不失醫、失地不失養、失地不失居，建立養老保險、醫療保險和最低生活保障等社會保障體系，逐步與城市社會保障體系接軌。

責任編輯：曉途