浙江省工業用地出讓最低價標準調整研究

摘 要：本文首先以各縣（區、市）的經濟發展水平、區位條件變化和區域發展戰略等重新計算城鎮土地質量綜合評價指數，初步劃分全省土地質量等別，再結合工業用地土地征用開發成本和市場供求關系等，更新城鎮土地質量等別。在此基礎上，分析工業用地出讓價格、成本、基準地價與工業用地出讓最低價的關系，橫向比較省外調整情況，結合浙江省政策要求，以等別為單位，優先確定最高等別和最低等別的標準調整方案，并經綜合平衡后確定全省工業用地出讓最低價標準修訂方案，最后提出相關配套政策建議。

關鍵詞：地價 工業用地 最低限價 土地分等 浙江省

一、研究背景

為貫徹落實國家和省相關政策精神，解決地方政府在招商引資過程中競相壓價、虧本協議出讓工業用地、擾亂土地市場秩序以及由此引發的工業用地低效粗放利用，國有、集體土地資產流失和土地投機等一系列問題，浙江省國土資源廳于2005年完成了《浙江省工業用地協議出讓最低限價標準制定研究》。此后，為確保與2006年國土資源部發布的《全國工業用地出讓最低價標準》（國土資發〔2006〕307號）相銜接，浙江省國土資源廳對成果作了相應調整，并通過《關于發布<浙江省工業用地出讓最低價標準（試行）>的通知》（浙土資發〔2007〕39號）（以下簡稱《標準》）公布實施。

《標準》實施以來效果顯著，一方面，有效抑制了混亂的市場秩序，促進了工業土地集約利用水平，同時有效抑制了工業用地低成本過度擴張。但是另一方面，現行《標準》執行7年來，逐漸出現一些問題。首先，《標準》的制定是以當時地方的經濟發展水平、土地供求關系等條件進行城鎮土地分等的基礎上確定的，《標準》實施7年來，也是浙江經濟快速發展的7年，土地的供需市場變化很大，為了體現浙江各地經濟社會發展態勢，有必要根據當前的經濟社會條件修訂完善《標準》。其次，《標準》實施以來，土地征用開發成本大幅攀升。再次，工業用地出讓價格的平均漲幅達到21%以上，與《標準》的差距越來越大。因此，為確保《標準》的現實性，持續發揮價格杠桿促進土地節約集約利用等調控作用，有必要對《標準》作適度調整。

二、研究思路

浙江省工業用地出讓最低價標準修訂以原成果的實施效果、存在問題分析評價入手，通過分析各縣（區、市）當前的經濟發展水平、區位條件及區域規劃定位變動情況，重新計算城鎮土地質量綜合評價指數，初步劃分全省土地質量等別。再結合工業用地出讓價格水平、土地征用開發成本、土地供求關系等，調整城鎮土地質量等別。在此基礎上，進一步通過分析工業用地出讓價格及變化情況、土地征用開發成本、工業用地基準地價與工業用地出讓最低價的關系，橫向比較省外部分地區標準調整情況，同時結合省內部分地區自行調整最低價標準情況以及省委省政府關于推進欠發達地區加快發展的要求，以等別為單位，優先確定最高等別和最低等別的標準調整方案，并經綜合平衡后確定全省工業用地出讓最低價標準修訂方案。最后，針對標準修訂方案可能存在的問題，提出相關配套政策建議。

三、城鎮土地質量確定

為確保結果的可比性，本次工作按《浙江省工業用地出讓最低價標準（試行）》的分等單元縣（區、市）為評價單元。由于市轄區的部分統計數據難以獲取，部分指標以整個市區的統計數據替代。

（一）評價指標體系及權重確定

為使修訂前后城鎮土地質量分等結果具有可比性，本次繼續沿用《浙江省工業用地協議出讓最低限價標準制定研究》中的評價體系的因素、因子及其權重，選擇城鎮區位、行政區級別、城鎮經濟規模、經濟發展水平與產業結構、土地投入產出水平和建設用地潛力等6個評價因素，27個評價因子。評價體系指標值主要來源于土地利用變更調查成果、浙江省建設用地供應動態監管系統及《浙江省統計年鑒（2012年）》等。

（二） 因素因子指標值的量化

為了克服土地質量排序分等評價因子的量綱差異，體現各分等對象受具體因素和因子影響程度的相對強弱，土地質量排序分等評價因子計算需要首先采取標準化的方式，將評價指標進行無量綱化處理，將各評價指標值轉化為0-100之間的因子分值。因子分值越大，表示分等對象受相應因子的影響效果越明顯。

當因子分值大小與土地質量成正相關時，評價指標標準化采用的公式如下：F1=■×100或

當因子分值大小與土地質量成負相關時，評價指標標準化采用的公式如下：F1=■×100

式中：Fi：某指標的作用分值；

Xmin、Xmax、Xi分別為指標的最小值、最大值和某評價單元的實際值。

（三）土地質量綜合評價指數計算及初步分等結果

綜合指數計算采用因素分值權重加和法，公式如下：

式中：

Pj：第j個城鎮土地分等評價綜合指數；Wij：第j個城鎮第i個指標的權重；Wij：第j個城鎮第i個指標的作用分值。

以綜合指數為依據，采用數軸法對全省縣（區、市）城鎮用地質量進行分等，即將綜合指數計算結果值標繪在數軸上，按照“等內差距小、等間差距大”的基本原則，選擇點數稀少處作為等間分界，初步將浙江縣（區、市）分為9個等別。

（四）土地質量影響因素分析

由于城鎮土地質量等別的調整受經濟社會發展水平、土地出讓價格、土地征用開發成本、土地供求關系等影響，因此必須予以考慮后確定。本文分別對全省的各地的工業用地實際出讓價、土地征用開發成本以及各縣（區、市）建設用地剩余規劃空間的尚可供地年限采用數軸法將全部評價單元分為9個等別，形成更新土地質量等別的參考依據。

（五）城鎮土地質量調整

城鎮土地質量等別的調整受經濟社會發展水平、土地出讓價格、土地征用開發成本、土地供求關系以及地方土地管理政策等影響，必須綜合考慮各方面的影響后確定。城鎮土地質量等別的調整對地方經濟社會發展具有重大影響。故等別調整應慎重，且調整幅度不宜過大，原則上控制在1-2個等別，盡量保持穩定。在《浙江省工業用地出讓最低價標準（試行）》確定的等別基礎上，以基于社會經濟發展水平的初步分等結果和各地工業用地實際出讓最低價為重要參考，結合土地取得成本及相關稅費、土地供求關系以及地方自發調整情況，按照既定的調整原則，經綜合平衡后最后形成城鎮土地質量等別調整方案。具體劃分9個等別，等別數量與現行最低價標準一致。

四、工業用地出讓最低價標準調整

（一）工業用地出讓最低價內涵條件

根據國家相關規定，工業用地出讓最低限價的地價內涵構成包括土地取得費用、土地前期開發費用和國家土地所有權收益。結合《城鎮土地估價規程》、《浙江省基準地價更新管理實施意見》的相關要求，本次《標準》修訂中城區及開發區、鄉鎮范圍按“五通一平”（宗地紅線外通路，通上水、通下水、通電、通訊，宗地紅線內場地平整）的熟地價界定。

（二）工業用地出讓最低價標準修訂方案

在現行工業用地出讓最低價標準基礎上，以標準實施以來工業用地出讓價格水平、土地取得及開發成本變化情況為依據，橫向比較南京等城市出讓最低價標準及調整情況。此外，結合省內部分市縣自行調整工業用地出讓最低價標準的情況，經綜合分析、平衡后調整。具體操作上，首先確定最高等和最低的最低價標準，對全省最低價標準調整進行整體控制，在整體控制的基礎上，逐一調整各等別最低限價標準，形成全省工業用地出讓最低價標準方案。（見表1）

表1浙江分等別工業用地出讓最低價標準調整情況表

五、 配套政策建議

（一）研究制定浙江省優先發展產業目錄和農林牧漁業產業目錄

省級層面上調工業用地出讓最低價標準必然會對尚處于弱勢地位的部分新興產業造成一定沖擊，對鄉鎮發展農林牧漁業產業產生不利影響。進一步制定完善《優先發展產業工業項目目錄》和《農林牧漁業產品初加工項目目錄》，按照從低原則針對性制定相關產業用地出讓最低價標準。

（二）鼓勵各地分行業、分區域細分工業用地出讓最低價標準

工業項目行業類別多樣，不同行業門類由于經營收益能力及社會、經濟、生態效益不同，其土地收益、競租能力、市場地價水平存在較大差異，有必要分行業進一步細分出讓最低價標準，更好地發揮工業用地出讓最低價標準參與區域產業調控的積極作用。在一些縣市尤其是山區縣市，不同鄉鎮經濟發展水平、交通區位條件、生態敏感度等存在很大差距，因此有必要鼓勵地方分區域（或級別）進一步細分出讓最低價標準，解決縣級行政單元內部的區域平衡問題，提高最低價標準的可應用性。

（三）合理界定最低價標準在開發區（園區）的適用范圍

目前大部分開發區（園區）管委會的實際管轄范圍要遠遠超過法定批準范圍，因此必須合理界定工業用地出讓最低價標準在開發區（園區）的適用范圍。首先，法定批準范圍不論其管轄權的具體歸處以及規劃職能分工，必然要納入最低價標準開發區（園區）的適用范圍。其次，對于實際管轄范圍，建議以合法批準的開發區規劃為準，對于尚未編制開發區規劃或規劃尚未正式批準的，應向省國土資源廳及時備案具體管轄范圍。

（四）建立工業用地出讓最低價標準動態評估和修訂機制

為了體現浙江各地經濟社會發展態勢，持續發揮價格杠桿促進土地節約集約利用等調控作用，有必要建立工業用地出讓最低價標準動態評估和修訂機制，首先要設計一套簡單、客觀、公正的城鎮土地質量評價指標體系，方便定期開展城鎮土地質量分等工作；其次要統一、合理界定土地征用開發成本，尤其是土地開發配套等成本中難以明確或標準不一的部分，定期開展土地征用開發成本測算工作；最后建議每5年對工業用地出讓最低價標準進行動態評估和修訂。

參考文獻：

[1]2012年浙江省土地利用變更調查匯總數據.

[2]浙江省統計局.浙江省統計年鑒2011[M].北京：中國統計出版社 ，2011.

[3]浙江省統計局.浙江省統計年鑒2012[M].北京：中國統計出版社， 2012.

[4]浙江省建設用地供應動態監管系統.

[5]趙榮. 浙江省工業用地協議出讓最低限價標準制定研究[D]. 浙江大學， 2006.

責任編輯：張桂林