我國農村養老保險的模式選擇和推進過程

摘 要：本文旨在梳理從上世紀80年代末以來，我國農村社會養老保險制度模式的變化過程。從老農保的提出到失敗，轉而借鑒外國養老保險的先進模式和成功經驗，再到新農保的試點和推廣。在這20多年的過程中，農村養老保險模式經歷了多次的變化。而現如今，新農保在推進過程中，雖然在一定范圍內獲得社會的好評，但同時也出現了諸如各種社會保障制度銜接不利、養老金可持續性危機等一系列問題。

關鍵詞：農村養老保險 新農保 制度模式

一、老農保回顧

在我國，自古以來就存在土地養老、家庭養老、自我養老等多種方式，但是隨著市場經濟不斷發展，社會貧富不均加劇，再加上計劃生育政策的實施、家庭觀念弱化、農村養老問題上升到整個社會層面，成為了發展趨勢和必然選擇。我國從1986 年開始進行農村社會養老保險（老農保）的探索，1991 年試點推行，而經過將近十年的發展，老農保制度出現了停滯現象。1997年7月，國務院和保險業工作組發出《保險業的整頓和改革方案》的通知（國發[1999]14號），指出當時的中國尚不具備全面建立農村養老保險制度的條件，從此老農保制度進入整頓時期，我國進入新型農村社會養老保險的探索階段（以下簡稱“新農保”），新農保就是在借鑒外國先進模式以及結合我國農村現實經濟發展水平的情況下誕生的。

二、國外經驗的借鑒

縱觀歐美發達國家社會養老保險的發展歷程，不難看出，這些國家的制度建設無不呈現出逐漸演進的過程：從無到有，從誕生到發展而后成熟，并最終趨于完善。這個過程的一般特點是存在著三階段的發展規律：第一階段，制度的建立，即社會養老保險制度從無到有，給社會成員提供保障。英、德、美等國在這個階段的特點是，政府承擔主要資金來源，保障貧困弱勢群體的基本生活。第二階段，制度的發展，隨著各國各地區經濟的不斷發展，地區內不同社會群體出現了貧富分化，從而也導致了不同群體對社會保障需求水平的差異，因此這一階段的主要任務是解決不同地區不同群體的保障差異，讓全體社會成員享受公平的社會保障制度。在這一階段中，發達國家相繼開展建立“福利國家”為最終目的的社會保障制度改革，試圖讓社會保障制度覆蓋全體國民。第三階段，制度成熟期，由于社會保障制度覆蓋范圍和群體不斷的擴大，福利水平逐漸提高，開始出現保障基金的缺口問題，這樣引發了社會保障可持續性危機的大討論。發達國家在社會保障從建立、發展到成熟的過程中，也逐漸形成了自己特有的養老保險制度模式。從外國社會保障的經驗來看，不管是從制度建立，還是資金籌集，政府都承擔著重要的角色。面對市場經濟飛躍發展、貧富差距逐漸擴大、老齡化加劇的現狀，我國急需要重新出臺新的適合我國現狀的農村養老保險制度，而新的養老保險制度模式必須突出政府的責任分擔。

三、新農保的模式選擇

從上世紀末開始，全國各地農保制度進入整頓時期，部分地區停辦了業務，并且開始探索適合我國不同地區的新農保制度模式。進入21世紀，我國經濟飛速發展，城鄉二元結構依然存在，城鄉收入差距進一步拉大，再加上老齡化高峰的逼近，銀色浪潮的到來，各地民眾特別是廣大低收入農民都迫切需要新農保制度的出臺。2009年9月，國務院頒布了《關于開展新型農村養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。新農保的制度模式可以概括為：探索建立個人繳費、201de7b2c6c3f783276c8d4db32071d5d80f83b8f521adf3943ffc0b01d92a6f集體補助、政府補貼相結合的社會養老保險制度。新農保推進方式是從試點到擴大試點，再到普遍實施，最終實現“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。新農保制度模式的一大特點是突出了社會保險中政府應當承擔的責任。同時，就在新農保制度在全國各地展開積極試點前后，全面推廣的過程中，不同地區根據本地實際經濟發展水平，農民現實生活條件，形成各具特色的養老保險模式，比較有代表性的研究有以下三類：1.“多模式”，即北京大興模式、上海模式、中山模式、重慶模式等；2.“三模式”，即廣東的“東莞模式”和江蘇的“蘇州模式”以及上海、 天津等大城市的“郊區模式”；3.“四模式”，即煙臺模式、蘇南模式、青島模式和蘇州模式這四種特色模式。筆者認為最具有借鑒意義的是周瑩對“四模式”的研究。她指出煙臺模式政府不補貼，農民的積極性不高，農保機構自收自支，基金增值壓力大，這種模式既難以調動農民的積極性，也難以反映制度的公平性，因此這種模式應該淘汰；蘇南模式有其獨特的地方：蘇南地區鄉鎮企業發達，集體補助所占比例較高，這種模式下的資金主要來源于社區公共資金的投入，社區成員的保障水平也較高，但全國大多數地區集體經濟并不發達，這種模式不適合在全國推廣；青島模式是一種政府扶持和有限補助為特征的行政支持模式，堅持個人繳費、集體補助、政府扶持相結合，實行財政補助和兜底。由于有了政府的支持，農民也有了投保的激勵，個人繳費加政府相應的支持，也不會帶來過重的財務壓力，對于剛剛走進農村社會養老保險初級階段的中國來說，青島模式是適合的；而蘇州模式是一種以政府高補貼為特征的福利社保模式，這種模式是建立在高度發達的經濟基礎之上的，蘇州模式是在經濟高速發展、城市化進程加快的前提下形成的，代表了中國農村社會養老保險的發展趨勢，政府的補貼力度大，極大地提高了農民參保的積極性，但同時由于財政壓力加大，會伴隨產生養老基金的可持續性危機。綜合來看，青島模式符合我國當前經濟發展形勢，各地可以根據地區經濟的不同特點適當調整，從而全面形成廣覆蓋可持續的新農保制度，等到全國經濟進入發達階段，東西部差距明顯縮小，城鄉一體化實現之時可以考慮采取以政府支持為主的蘇州模式，這樣的模式選擇和發展路徑既符合我國具體國情社情，也和現如今發達國家社會保障制度的發展歷程相吻合。

四、新農保推廣過程中的問題

盡管新農保政策的試點和推廣，讓廣大農民重新享受到了社會保險的福利保障，在一定范圍內獲得了社會的好評，但也同時暴露了一些新農保制度模式的缺陷和亟需完善的地方。

（一）基礎養老金應該無條件發放。這樣才可以做到公共財政被民眾均等享有，實現社會保險全覆蓋的目標。盡量取消個人繳費和子女參保的捆綁式政策，如果不然，則會歪曲新農保的真正目的和價值。地方財政應該均等化，將更多的資金投入到最貧困的農民以及弱勢群體，如孤寡老人、殘疾人士、低保戶等。通過中央和地方兩級財政的支持，幫助困難中的群體，同時縮小地區之間和個人之間的差異。

（二）適齡年輕人參保率較低。很多學者通過實地的調研發現全國不少地區都存在年輕人參保率低的現狀，年齡是影響農民參保意愿的主要原因，16—39歲的年輕人參保率比較低，而40—59歲的中老年人參保比例明顯要高得多。另外，農民參保意愿與地方發展狀況、受教育程度、家庭純收入和戶均耕地面積程正相關，與家庭規模、年齡、非農收入所占比例和務農年限呈負相關。

（三）養老保險基金的保值增值問題。一般情況下，養老保險基金是通過存入銀行或購買國債來實現保值增值，而實際通過這些方式可以獲得收益非常有限，再加上現如今不斷高漲的通貨膨脹，使得新農保基金實際收益出現負增長，養老基金的保值增值變為新農保制度的最大“軟肋”。新農保中的個人賬戶積累額會隨著制度的全面普及而不斷擴大，基金額越大，保值增值的壓力越大。

五、小結

國外農村養老保險制度起步早，從19世紀30年代開始，已經走過了將近兩個世紀的時間，目前許多歐美國家社會保障制度已經發展成熟。我國在社會保障制度發展方面具有后發優勢，可以借鑒外國的成功經驗，結合實際情況形成自己的農村養老保險制度模式。隨著新農保的重新出臺，我國已經走過了試點和推廣階段，基本完成全覆蓋的目標，我國社會保障制度建設目前處于從制度誕生期向制度成長期的轉變過程，制度建設在受到被惠及者的歡迎和認可的同時，也面臨著不同社會群體社會保障待遇不公平、各種社會保障制度有待銜接、欠發達地區養老保險金可持續性財務壓力大等一系列問題。只有在大力發展經濟的同時，不斷完善我國農村養老保險制度模式的建設，才能將我國社會保障事業推向成熟，讓全體農民真正分享到經濟發展的勝利果實。

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責任編輯：楊亮