我國住房公積金制度存在的問題及改進

【摘 要】 隨著國家住房保障制度的不斷發展，公民對于住房公積金的安全性和公平性訴求越來越強烈。如何既體現公平，又不失安全性，讓更多的民眾分享改革的成果，得到更大的實惠，是住房公積金制度修訂需要考慮的主要問題。文章梳理了我國住房公積金制度存在的主要問題及其成因，并有針對性地提出了解決問題的措施和建議。

【關鍵詞】 住房公積金； 制度保障； 公平性； 改進

我國住房公積金制度實施10多年來，在促進城鎮住房制度改革、推動實現“住有所居”的目標、維護職工合法權益和社會和諧穩定大局、提高人民居住和生活水平方面，發揮了極其重要的作用。然而，近期“同一地區不同單位之間住房公積金繳存差距達百倍以上”的熱議又將住房公積金問題推向輿論的風口浪尖，以致人們詰問不少，批評增多。事實表明，我國現行住房公積金管理制度亟待進一步改進和完善。

一、住房公積金制度存在的問題及其原因分析

（一）制度覆蓋面比較窄，受益人群范圍小

我國住房公積金制度僅適用于城鎮單位的在職職工，不涉及農村居民。據國家住建部統計，我國目前繳存住房公積金的人數約9 100萬人，不到全國人口總數的十分之一，且其中政府機關和事業單位繳存人數達6 100萬人，占67%。這說明政府機關、事業單位和國有企業職工是住房公積金繳存的主體。一些城鎮單位為了降低人力資源成本，不愿意承擔單位本應支付的部分，特別是城鎮個體工商戶、私營企業職工、進城務工人員，基本上沒有繳存住房公積金。所以，住房公積金制度覆蓋面還比較狹窄，大多數人沒有能夠享受到應有的住房利益保障。從實際情況來看，城鎮職工覆蓋率也只有三分之一左右，因而受益人群范圍較小。

（二）繳存比例差異大，社會公平性沒有得到體現

目前，單位和職工按照工資基數的5%～12%繳納公積金是符合政策規定的，但是事實卻不盡如此。據《人民日報》記者的調查，山西省某大型企業職工每月公積金單位繳存額高達16 950元，而另一企業的職工每月繳納的公積金僅為120元，二者相差達141倍。已經突破了上限規定比例的公積金，為何能夠順利繳存呢？一方面，是因為現行制度沒有強制性規定，只是“原則上”不允許突破上限，也就是說在某種“特殊情況下”是可以突破的。于是，某些單位便想方設法打通當地住房公積金管理部門的關系，做到突破上限提高比例和繳存額度也就不是什么太難的事了。另一方面，公積金來源并無政府支持，管理部門就有多收公積金的動力，而不太愿意控制繳存上限；作為事業單位編制，公積金管理部門的經費主要來自公積金貸款利差及增值收益，繳存的低息累積數越多，可獲得的收益機會就越大，因而出于自身利益考慮，很難對違規超限的繳存行為予以制止。

（三）低收入和困難群體應得利益沒有得到應有保障

為能具體體現住房公積金的互助性質，公積金貸款規定的利息相對較低。住房公積金制度實施的初衷和目的，是試圖通過“國家支持一部分、單位補貼一部分、個人負擔一部分的住房貨幣化分配和住房籌資新機制”來幫助職工解決住房難題。在房價居高不降的現實面前，貸款買房幾乎是大多數人唯一的途徑，而公積金貸款理所當然成為大多數人的首選。但是，中高收入群體多繳多貸，可得到更多的實惠；低收入者和困難群體少繳少貸，直接提取使用的難度又很大，因此很難真正受益。雖然公積金主要是用來幫助中間階層的，不可能滿足社會低端困難群體的購房需求，但公積金制度也應為這一群體考慮，使其能夠得到應有的利益保證。低收入者和困難職工繳存的公積金非常低，根本沒有從這一惠民政策中得到同等的利益保障。

（四）淪為某些領域和行業高收入群體的個稅“避風港”

我們都知道，住房公積金是免征個人所得稅的。因此，有條件的“好單位”就將其視為絕佳的避稅渠道，或將公積金當作職工福利來增額發放；沒條件的“差單位”就連應該承擔的部分都不愿意支付，或者繳存額度很低，尤其是私營企業和外資企業比較突出。一旦高收入群體將公積金作為避稅工具來使用，實際上是進一步加劇了收入分配的不公平。實行年薪制的企業高管人員，在每月獲得幾千元甚至上萬元公積金補助的同時，還享受了免繳個稅的優惠待遇；高收入壟斷部門既得利益群體利用增額公積金少繳個稅，自己得益的同時還侵蝕了相應的社會公共資源，因而熱衷于想方設法提高公積金繳存額度，將其作為少繳個稅的“避風港”。高收入者在享受少納個稅“好處”的同時，還間接獲得了更多公共資源的補助。

（五）住房公積金使用限制條件多，難以滿足繳存人的實際需要

住房公積金不像養老金那樣需要“保值增值”，公積公積金是繳多少將來退多少，因而管理部門沒有必要拿私人資產去投資，更應該注重如何合理、安全地把錢貸出去，發揮它真正的保障作用。住房公積金的使用主要是繳存人貸款購房，符合條件的也可將個人賬戶累積結余數取出，用于與購置房產有關的業務支付。但是，貸款和取出的限制條件都很多，辦理手續繁雜。實際上，高收入高繳存人群可能根本不需要住房公積金貸款，住房公積金就完全演變成了一種社會福利；急需貸款的低收入人群又只能貸到很少，制度對于賣舊購新等改善性需求幾乎沒有支持。在目前的高房價下，低收入者和困難群體往往無力購房，成為單純的住房公積金低利息儲蓄者，連“雪中送炭”都談不上；中高收入群體能夠承擔購房首付，同時還得到低息貸款支持，很有“錦上添花”的意思。這種的現象顯然有悖于制度設計初衷和社會公平。

（六）管理和監督體系不完善，存在違法違規和資金流失的問題

住房公積金具有自身的特殊性，其實質是歸屬繳存人所有，其管理部門不是金融機構，全國規模近萬億元的資金不在金融監管部門的視野之內。從管理部門來看，工作力量薄弱，運行成本較高；信息不公開、不透明，資金所有人沒有獲得相應的知情權，其他使用情況也無從知曉。從監督管理來看，2012年，國家住建部在《關于進一步加強住房公積金監管工作的通知》中明確指出，住房公積金“監管工作落實不到位，監管手段單一，監管能力不足”，致使“風險隱患不斷積累，監管工作面臨不少新情況和新問題”。1999年至2004年間，湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪利用職務之便多次貪污、挪用住房公積金1.2億元，成為全國“住房公積金第一大案”。近年來，涉及住房公積金的非法案件，在全國各地不斷發生，很值得我們警惕和重視，同時也說明現行的監管制度存在缺陷，尚有很多亟須完善和改進的地方。

二、解決住房公積金制度存在問題的對策和措施

（一）擴大住房公積金覆蓋面，讓更多的民眾從惠民政策中受益

目前，住房公積金制度雖然執行強制繳存的辦法，但主要是以政府機關、國有企業、事業單位繳存為主。因此，要加大宣傳力度，讓普通民眾廣泛知曉住房公積金政策和制度，極力擴大住房公積金的繳存范圍，重點是個體工商戶、私營企業和“三資”企業，讓更多的民眾從住房公積金制度中得到實惠。同時，應當采取強制性措施，對以各種理由拒不繳存公積金的單位予以相應處罰，切實維護職工的合法權益。如果住房公積金制度覆蓋了城鎮所有單位，擴大了現有繳存范圍，就等于增加了新的社會保障內容，是有利于社會的和諧穩定和健康發展的。同時應當強制城鎮私企、外企也要為職工繳納住房公積金。

（二）真正落實低收入群體住房保障，確保達到制度設計的目的

住房公積金制度的實施，應充分發揮其惠民力度，進一步擴大低收入者和困難職工的受益面。例如，針對低收入者和困難群體，對他們過渡性租房居住應給予一定的補助，對改善性賣舊購新予以相應支持等，即從政策層面來進行合理的制度性安排。實際上，合理分配公積金收益，也能讓低層人群受益，可利用貸款人支付的利息（公積金投資收益）來對低收入者和困難群體予以適當補助。2012年年末，深圳市實施對繳存一年以上、從未使用過公積金的職工，在銷戶提取時給予額外的利息補貼，這是一個很好的做法，值得學習和推廣。國家用住房公積金貸款支持建成的廉租房、公租房、經濟適用房等，應當優先安排給低收入者和困難群體。在這個物價飛漲的時代，個人公積金賬戶的錢存放的時間越長就會越貶值，利用公積金增值生息對貸款人進行貼息，對未貸款人定期給予一定利息補助，是真正落實低收入人群獲得應有保障的必然選擇。

（三）嚴格執行上限繳存政策，保證制度實施的公平公正

其實，住房公積金的繳存，是最應該體現社會保障公平性的。之所以出現繳存比例和額度差距過大的問題，根本原因在于制度設計使用了“原則上”的說法，沒有強制性要求，未規定對超出上下限給予相應的處罰；一些公積金管理部門從自身利益出發，在執行政策過程中存在“睜只眼、閉只眼”的情況，以致差距過大的公積金也能順利繳存。要改變這一弊端，主要有待于住房公積金制度的重新修訂，建議將公積金改革納入全國收入分配改革的整體中一并考慮，堅持“穩中、托低、限高”的改革思路和做法，嚴格落實繳存上限政策，加大監督檢查力度，發現問題嚴肅處理。公積金制度的修訂，涉及到公共利益的再次調整，理所當然要尊重民意，充分發揚民主，廣泛征求意見。因為存在利益的博弈，就應當有更多的職工參與其中，讓公平公正以民眾看得見的方式來實現。修訂后的制度應當規定不允許行政事業單位和壟斷企業繳存“補充公積金”，以保證不同單位之間的相對公平性。

（四）降低住房公積金貸款和支取門檻，放寬允許使用的條件和范圍

在我國，中高收入群體不一定指望住房公積金購房，而低收入困難職工有了公積金資助也買不起房。所以，從真正實惠和有用的角度出發，應當降低住房公積金借款和支取的門檻，改變現行必須購房才能獲得住房公積金支助的做法，允許職工憑據困難證明等手續即可取出公積金。要在一定程度上放寬貸款限制條件，縮短貸款審批時間，及時讓需要幫助的人得到應有的幫助。同時，在住房公積金用途方面也不應該有太多的限制，應該可以用于支付租金、裝修、物業費、取暖費等與住房有關的支出，對于特殊困難家庭，還應允許用于子女上學、醫療保險等應急支出，以減少強制性低息儲蓄對居民消費的抑制，真正做到普惠大眾。

（五）加強住房公積金監管，實施績效考核，維護繳存人合法權益

住房公積金的“安全性”始終是第一位的。加強住房公積金監督管理，防止出現違法違紀和貪污腐化等犯罪行為，是防止公積金資產流失的重要措施。一是可以通過立法，將公積金管理部門劃入金融企業范疇，由銀監會監管，執行金融企業管理辦法，以保證公積金資金安全完整；二是實施績效考評制度，及時考核公積金管理部門的管理業績，給予相應的獎懲；三是實行多方監管，向社會公開公積金信息，提供繳存人查詢，回答公眾質疑；四是通過財政、審計和社會的監督檢查，及時發現問題并限期糾正和整改。這樣，通過全方位、全過程、多層次、多形式的監管，可以減小公積金制度的不公平因素，提高公積金使用效率，使公積金真正成為職工住房方面的福利性保障。

三、結語

只有真正秉承公平公正和安全高效的宗旨，積極推進改革，住房公積金制度的弊端才有望革除，才能更好地體現其社會福利的屬性。2012年以來，全國多個城市對住房公積金政策進行了一系列的改革和調整，總體的方向是降低公積金貸款和提取的門檻，提高資金使用效率，適當擴大適用范圍。這是進展較為緩慢的全國住房公積金制度改革的方向性指引。作為普通民眾，則更多地寄希望于加快公積金改革的步伐，進一步完善住房公積金管理制度，管好用好公積金，真正發揮住房公積金制度的作用。

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