社會組織無主管登記之后

2010年12月，中國民間公募基金會——壹基金在深圳市民政局成功注冊，打破了民間組織成立必須找“婆婆”掛靠的政策堅冰，也打破了沿用至今的“雙重管理體制”。隨著《中共深圳市委、深圳市人民政府關于進一步推進社會組織改革發(fā)展的意見》在2012年9月份出臺，在構建新型政社關系上，深圳更是邁入改革“深水區(qū)”。

社會組織可彌補政府和市場缺陷

理論上說，社會組織是現(xiàn)代社會管理的重要主體，它們有效彌補了政府和市場的缺陷，具有不可替代的作用。可實際上，社會組織的發(fā)展在中國行政管理體系中并未形成廣泛共識。社會組織強大后是否會和政府對抗？管理上是否可控？出了問題誰負責？傳統(tǒng)的思維定勢造成政府對社會組織的“不重視、不信任、不放手”。

1.凝聚共識——社會組織有益無害。“廣東的改革實驗表明，所謂‘社會組織會對抗政府’的擔心是多余的。”民政部民間組織管理局副局長李勇的評論不無道理。廣東的改革尤以深圳為先鋒，深圳2004年便著手探索行業(yè)協(xié)會民間化改革、行業(yè)協(xié)會直接登記、擴大直接登記范圍，從2008年起，更明確劃定工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織直接到民政部門登記。這種“無主管登記”舉措突破了《社會團體登記管理條例》規(guī)定社團登記需業(yè)務審核及登記審核的雙重管理的模式。

十多年的實踐帶來是每年兩位數(shù)的增速，截至2012年12月31日，深圳市共有社會組織5656家，同比增長24.2%，創(chuàng)近年來增長新高。其中，直接登記的社會組織的數(shù)量達到了858家，占全市社會組織總數(shù)的15.2%。

社會組織的發(fā)展為深圳帶來了良好的社會效益。深圳以人均捐款384元榮膺中國“最慷慨城市”；成為市民就業(yè)新藍海，預計到2015年深圳社會組織從業(yè)人數(shù)將達到15萬人；搭建起民間與政府的重要橋梁，起到矛盾緩沖作用。

2.改善生態(tài)——需要放開再放開。從社會組織組成結構看，真正為社會服務的組織仍然偏少，離建立門類齊全、結構合理、覆蓋廣泛、作用顯著的社會組織體系還有一定差距。

對此，《意見》中提出四項新政：工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類、文娛類、科技類、體育類和生態(tài)環(huán)境類等8類社會組織由民政部門直接登記；突破“一業(yè)一會”的限制；將異地商會的登記范圍從地級以上市擴大到縣（市、區(qū)）；推動同類型、同性質(zhì)、同行業(yè)、同領域的社會組織建立樞紐（聯(lián)合）型社會組織。

進一步解放思想改善社會組織生存狀態(tài)，才能使社會自我管理和服務功能得到修復，改變?nèi)f能型政府包打天下的局面。

3.消除盲點——打通社區(qū)社會組織微循環(huán)。面對一個數(shù)千人、幾萬人、十幾萬人的社區(qū)，現(xiàn)有的“萬人一面”的社區(qū)工作站、居委會等管理體制嚴重滯后，為數(shù)極少的工作人員應付日常行政事務都不夠。這些百姓身邊的個性化需求，必須依靠特定的社會組織來解決。

深圳計劃“十二五”期間在700個社區(qū)建設社區(qū)服務中心，目前已建成近300個社區(qū)服務中心并交由民辦非盈利社工機構負責運行，不僅在自我服務上起到作用，在社會管理中也是不容忽視的重要力量，逐步形成新的社區(qū)治理格局。

通過這一系列措施，深圳社區(qū)社會組織成為一個新的增長點。而深圳也提出，力爭3-5年內(nèi)形成以社區(qū)服務中心為平臺、多種組織類型并存、滿足社會多元化需求的社區(qū)社會組織體系。

社會組織管理考驗政府水平

“郭美美”、“盧美美”等事件頻發(fā)，其實質(zhì)是社會組織發(fā)展過程中出現(xiàn)了問題，也暴露了政府在社會組織管理中存在缺陷。

一方面，民間組織自發(fā)的改革，產(chǎn)生的不僅僅是樣板示范效用，還有對官方、半官方色彩濃厚的社會組織進行改革的倒逼功能，推動其加大信息公開力度，廣泛接受監(jiān)督；另一方面，推動政府進一步厘清與市場、社會三者的邊界，大力推動社會組織“去行政化”、“去壟斷化”，為其發(fā)展營造公平、透明的環(huán)境。

1.為“大是大非”原則劃出紅線。目前社會組織發(fā)展泥沙俱下的局面，很大程度上源于對社會組織屬性認識不清。如果完全杜絕其經(jīng)濟活動，會扼殺其活力；從事經(jīng)濟活動，又可能傷害其公信力。對此，深圳在改革的進程中明確了一個大原則——社會組織非營利屬性。

這一紅線起到的并非“束縛”而是解放作用。只要不違反這個原則，社會組織不僅可以從事經(jīng)營性活動，對其資產(chǎn)保值增值負責；還可以有收入，甚至可以引入社會資本，進行融資貸款等活動；同時也有了退出機制。

《意見》提出，社會組織的資產(chǎn)及收入應全部用于章程規(guī)定的業(yè)務范圍和公益事業(yè)的發(fā)展，不得用于分配和分紅。工作人員工資福利開支應在合理的比例內(nèi)，不得變相分配該組織的財產(chǎn)。社會組織注銷后的剩余財產(chǎn)，應用于發(fā)展與該社會組織宗旨相關的事業(yè)，或者轉(zhuǎn)贈給與該社會組織性質(zhì)、宗旨相同或相近的其他社會組織。

基于深圳社會組織發(fā)展水平較高，通過引導社會組織拓寬籌資渠道、鼓勵金融機構在風險可控前提下為社會組織提供信貸支持，可以鼓勵公益創(chuàng)業(yè)。修訂完善的《深圳經(jīng)濟特區(qū)捐贈公益事業(yè)管理條例》中，鼓勵駐社區(qū)企業(yè)等發(fā)起成立社區(qū)非公募基金會，鼓勵企業(yè)和企業(yè)家以及社會賢達等發(fā)起設立公益慈善基金會。

2.公開透明是最好的防腐劑。腐敗在公益領域同樣存在，而且社會組織活躍程度越高，腐敗出現(xiàn)的幾率越大，直接危害社會組織的生命線——社會公信力。

公開透明是最好的防腐劑。深圳正在制定的“深圳市社會組織財務管理指引”，增加社會組織財務信息透明度，規(guī)定社會團體必須定期向會員 （會員代表）大會報告財務工作和財務狀況并接受會員查詢；民辦非企業(yè)單位和基金會向理事會匯報財務工作，基金會還須根據(jù)《基金會信息公布辦法》，通過媒體向社會公布其內(nèi)部信息和業(yè)務活動信息。

長遠來看應該推進誠信數(shù)據(jù)庫的建立。深圳正在健全登記管理部門、行業(yè)主管部門和各職能部門之間的信息共享、工作交流和協(xié)同監(jiān)管機制，加強數(shù)據(jù)交換、應急預警和執(zhí)法聯(lián)動，形成監(jiān)管合力。

3.兩個“典范”的啟示。壹基金在運作模式和管理規(guī)范方面，可以成為政府管理社會組織的重要參考和榜樣。例如，壹基金面向全國的龐大業(yè)務，其專職行政管理人員幾乎是個位、十位數(shù)而已。政府面對龐大的監(jiān)管責任，可嘗試將日常規(guī)范管理模塊化，強化社會組織的自律功能，比讓他們被動接受政府監(jiān)管要有效很多。

而深圳殘友集團則顯示了規(guī)范化帶來的成果。這個于上世紀末由身患重癥血友病的鄭衛(wèi)寧先生裸捐創(chuàng)立，15年來以社會企業(yè)的模式，從五個殘疾人一臺電腦的小作坊，如今已成為以深圳為總部，遠至海南、新疆等全國33家社會企業(yè)，使得3700多名殘疾人自養(yǎng)就業(yè)。項目、后勤、技術等專業(yè)配套的模式，使其在中國任何一個城市只用一個多月的時間就能迅速落地。

社會組織急需法律護航和財政保障

對于社會組織發(fā)展，急切需要破解的難題有不少，但從宏觀層面上來講，不外乎法、錢、人和稅四個領域。

首先是缺乏“母法”提供支撐。沒有法律授予的權力，社會組織管理就缺乏權威性，從而阻礙社會組織發(fā)展以及發(fā)揮作用。目前我國還缺乏一部管理社會組織的“母法”，導致社會組織的管理、規(guī)范和發(fā)展都處于法律不明確的狀態(tài)，面臨注冊難、定位難、信任難、參與難、監(jiān)管難、吸引人才資金難等六大難題。

現(xiàn)在國家層面規(guī)范社會組織的主要法規(guī)是國務院的三個條例：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，最基本的社會組織促進法以及相應的行業(yè)協(xié)會法、公共服務組織法等一系列關系社會組織的行為、機構、治理和管理體制方面的法律都未出臺。

其次是無法以財政預算形式制度化。目前雖然各地均出臺相關購買服務、資金資助等各種文件，但因為缺乏上位法支持，基本無法以政府財政預算的形式制度化。以深圳為例，深圳市目前只設置了行業(yè)協(xié)會的專項扶持資金，對公益性、社區(qū)類社會組織的支持相對不足。

目前比較集中地采取了項目型購買社會組織服務的方式，委托社會組織的項目僅限于一般的公共服務，涉及到社會保障、社會救助等重要業(yè)務領域的公共服務還沒能大膽實踐。包括購買社工服務、建設社區(qū)服務中心等，只能依賴市福彩公益金的支持，撥付周期較長，甚至出現(xiàn)拖欠社工工資等不應該有的現(xiàn)象。

由于兼具募款和服務兩大功能，很多社會組織經(jīng)常面臨“吃了上頓沒下頓”，一些草根組織的生存狀態(tài)更是難以為繼，直接的后果是服務專業(yè)化程度差。建議第一是引入社會資本，學習港澳經(jīng)驗，使得資金實力雄厚的基金會轉(zhuǎn)化為支持型和樞紐型的組織，改變基層服務組織 “靠天吃飯”的生存狀態(tài)；第二是公共財政要建立經(jīng)費保障體系，這是社會組織建立基本保障線。

第三是嚴格政社分開，破除社會組織異化。由于對經(jīng)費和人脈的需求，不少社會組織成為退休企事業(yè)單位、高級公務員的俱樂部，甚至有在職領導擔任協(xié)會職務。而從2004年深圳在行業(yè)協(xié)會民間化道路上，直到今天也只能是提嚴禁在職的黨政領導在社會組織內(nèi)任職。

其實，這個問題只要在資金層面上解決了社會組織的需求，就會減少其向權力尋租的動力。

第四是稅負問題。社會組織獲得免稅資格很難，目前甚至一些非營利社會組織獲得政府購買服務，也一樣需要繳納營業(yè)稅，更不用說其它包括所得稅之類的重要稅種，基本上與企業(yè)一樣一體納稅。

一部用了14年的《深圳經(jīng)濟特區(qū)捐贈公益事業(yè)管理條例》想要修訂，面臨公益慈善組織最關心的免稅問題，由于絕大部分稅權在國家，所以業(yè)內(nèi)人士對實施并不樂觀。對于公益慈善事業(yè)、非營利社會組織的減免稅問題，需要從國家層面給予指引，吸引社會資源向有利于民生改善、社會救助等方面流動。

總之，社會組織是提供高質(zhì)量公共服務的重要途徑，通過給社會組織創(chuàng)造良好發(fā)展空間，逐步形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的社會管理和公共服務供給格局，才能構建新型政社合作關系。

（作者為《深圳商報》記者）