從機構改革看行政體制改革

是政府的一次自我救贖

國務院第六次機構改革已塵埃落定。正如國務院機構改革和職能轉變方案的名稱所示，這次機構改革的重點是圍繞轉變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門制改革。這是它同以往幾次改革的最大不同。

改革開放以來，國務院一共進行了六輪機構改革。但幾次改革均未達到預期目標。

這幾次機構改革為本次改革提供了經驗和教訓。總的來看，本次機構改革和職能轉換相對以往有三個明顯特點：一是深入推進政企分開、政事分開、政社分開，加快完善社會主義市場經濟體制，從體制機制上加強社會建設，保障和改善民生。二是把職能轉變放在更加突出位置，強調以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務院機構職能轉變，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管，努力做到不該管的不管不干預，該管的切實管住管好。三是堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行，注重改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性。抓住重點問題，既鞏固以往改革成果，又著力破解重大難題。對條件成熟、形成共識的就先推進，對條件尚不成熟、還需要研究探索的，在進一步創(chuàng)造條件、累積共識后，適時加以推進。

在上述三點中，需要強調的是第二點。其中，特別值得一提的是向市場、社會和地方放權。如果說，職能轉變是此次改革的最大特點，那么，簡政放權則是職能轉變的最大亮點。

本次國務院機構改革在這方面有所突破，在推進機構調整的同時，著眼于權力的下放：向市場放權，該歸市場的逐步歸市場；向社會放權，更好的發(fā)揮社會組織在社會發(fā)展中的作用；向地方放權，著力解決國務院部門管得過多過細問題。向市場放權如減少投資項目審批，減少生產經營活動審批事項，減少資質資格許可，減少行政事業(yè)性收費，這“四個減少”使向市場放權的做法具體化，有利于市場的活躍，促進創(chuàng)業(yè)。向社會放權如降低四類社會團體登記門檻。中國對各類社會組織向來控制得很嚴，門檻很高，只有降低門檻，才能加快公益類、科技類、社會服務類等各種公益組織的發(fā)展，從而有益于社會的自我管理。

機構改革最難的是自我削權，本次國務院機構改革同簡政放權和職能轉變緊密結合、同步推進，難能可貴。

公共服務型政府的建立與職能轉變

中國的各級政府本質上還是一個經濟建設型政府，這在地方表現(xiàn)尤甚。盡管我們早已明確將政府的職能定位于“經濟調節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務”，然政府實際上是以一個公司化的角色參與乃至主導經濟建設，成為和企業(yè)一樣的另一個市場主體。例如，從各地方政府來看，其機構設置中經濟類機構占比過高。有學者統(tǒng)計，省一級政府經濟類機構占總機構的比例一般在35%以上，地市和縣市級政府中一般在40%以上，有的多達50%；而社會管理和公共服務類機構比例在省級是25%左右，地市級是23%左右，縣一級則是20%左右，兩者嚴重不對稱。再就是不當設置和計劃經濟色彩太重。

政府公司化原因當然很多，且在改革初期確有必要，但時至今日，政府公司化泛濫的結果，不但擠壓民營經濟的發(fā)展，也使得政府本應提供的公共服務嚴重匱乏，滯遲社會發(fā)展。中國社會目前發(fā)生的各類社會矛盾，乃至經濟發(fā)展的質量不高，都與政府所扮演的角色及職能過于注重經濟建設有著直接的關系。

按照公共管理的基本理論，政府存在的理由和基本職能是進行規(guī)制和提供公共服務。如果一個政府不能創(chuàng)造有效的司法環(huán)境以提供社會公平和正義；不能通過對市場進行強有力的管制，提供優(yōu)質的環(huán)境、水源、安全的食品、便利的公共交通和優(yōu)質的教育；不能通過稅收等財政手段有效進行轉移支付，消除地區(qū)和收入差別；如果中央政府的政令不能在地方被有效貫徹和執(zhí)行，這樣的政府就很難稱得上是一個公共服務型政府，也很難稱得上是一個有效率的政府。

我們當前恰恰就是這樣。客觀來看，最近幾年來，政府加大了對公共產品和公共服務的提供力度，初步建立起了覆蓋全社會的社會保障體系；政府也在強調努力轉變發(fā)展方式；另外，在公開和透明性方面，政府也取得了一定進步。然而，我們亦須承認，由于歷史欠賬太多，加之政府公共服務的供給嚴重不足，大多數(shù)人只能享受低水平的公共服務；由于各級政府過深地卷入市場，經濟發(fā)展方式的轉變也變得更難。

目前，多數(shù)民眾在教育、醫(yī)療、住房保障、勞動就業(yè)、社會保險、公共文化等方面所能得到的公共服務有限，導致他們不得不用大部分勞動所得，去應付這類開支。要減少民眾此類支出，政府就必須補上這塊短板，加大公共產品的提供力度。這就需要我們按照公共服務型政府的要求，重新設置政府機構。

客觀地說，從1998年機構改革后，政府機構的設置基本趨勢是經濟管理部門減少，市場監(jiān)管部門增加，社會服務部門得到加強。但近年來政府對經濟的直接干預之所以又回潮，一個背景就是金融危機的爆發(fā)。

政府應逐步退出微觀經濟領域的直接管理，把更多經濟和社會事項交由市場和社會去調節(jié)，側重做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務及監(jiān)督管理工作，為社會創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境。

當然，對政府的職能轉變，我們也不能狹隘理解。政府固然不是越大越好，但也不是越少越好，尤其在面臨繁重公共服務需求的當下。職能轉變的正確含義是，政府要管自己該管的，并把自己該做的事情做好，不該管的，則要把它轉移出去，在這個基礎上，再看這個職能應由哪個部門去行使。

具體來說，為使政府部門更符合市場經濟宏觀管理和公共服務的角色定位要求，職能轉變在當下有四個方面的含義：

一是政府部門應回歸自身，各司其職，各負其責。現(xiàn)在很多政府部門做了許多與自己本職工作無關的事情，這不但浪費資源，也勢必會影響它原本的管理事務和應提供的服務，導致本職工作反而做不好；并且職能外溢，也易造成部門擴權和部門之間的互相扯皮。

二是政府整體上應減少經濟建設職能，增強公共服務職責。政府理應把職能更多地往公共服務轉變，為民眾提供更多更好的公共產品，重點是解決收入差距拉大、城鄉(xiāng)差距嚴重、公共安全、社會福利等突出問題。

三是政府應減少對經濟的直接干預，變社會管理為社會治理。政府部門必須逐步退出微觀經濟領域的直接管理，把更多經濟和社會事項交由市場社會調節(jié)，還權于市場和社會，大力發(fā)展社會組織。

四是政府也須依法行政。權力總是天然具有擴張性的，改革后的政府部門如果不受法律的制約，它造成的危害勢必會比原來更大，更嚴重。所以，需要對大部制改革更多強調守法的重要性，政府須嚴格按照法律的規(guī)范從事管理和服務。

上述四點應成為政府下一步機構改革和職能改革的重點和方向。

厘清政府邊界，破除部門利益

中國改革以來，經濟已經連續(xù)30多年處于接近2位數(shù)的增長，這在世界發(fā)展史上是少有的，由此確也給政府增強了合法性。因為盡管在這一過程中，伴隨著貧富差距的擴大，可誰也無法否認，從絕對意義上講，幾乎所有的中國人，其福利都比改革前有本質的改善和提高。福利不僅僅指收入和物資，還包括自由的精神和行動。這是政府取得合法性的基礎。不過，可惜的是，到晚近，隨著經濟增長的放緩，包括環(huán)境等在內的代價越來越大，增長成果的公平分配也出了問題，從而導致以經濟增長為支撐的合法性呈現(xiàn)遞減效應。今天單純的經濟增長不會給民眾帶來激動，因為民眾從增長中所享受的福利效應在減少，加之政府在具體的行政工作中，態(tài)度粗暴，政府的合法性受到損害。

從這個意義上說，今次國務院的機構改革和職能轉變，是政府的一次自我救贖，和對政府合法性的一次再造。

如前所述，我們今天政府機構的臃腫，職能的混亂，確實到了無以復加的地步。中央政府還好一點，省以下的地方政府，尤其是市縣一級，政府機構的設置和人員安排，完全沒有章法，計劃色彩太重，經濟建設的職能太濃。這樣的機構設置和政府職能，是無法體現(xiàn)和滿足社會治理和人們的公共之需的，必須再造。而再造就需要處理好兩個問題。一是界定清楚政府和市場，政府和社會的權力和責任邊界，避免政府越界干預；二是消除部門利益的干擾。

市場、社會和政府，是人類在漫長的發(fā)展過程中，自然形成的三種制度安排。作為規(guī)范人們交易行為的形式，它們有著各自的適用范圍，也即邊界。目前政府與企業(yè)及其他組織之間，顯然沒有這樣一個清晰的邊界。掌握著社會公權力的政府及其官員，可以經常借之越界與后者爭利，造成泛行政化的后果。除此外，沒有邊界或邊界不清，還會造成以下后果：一是凡有利可圖的領域，政府都會以發(fā)展經濟為由進入；凡無利可圖或要政府承擔很大公共責任的領域，政府則會以市場經濟的話語加以退出，從而使得政府的經濟功能畸形強大，而公共職能很弱。二是導致政府執(zhí)法功能弱化，因為人們看待執(zhí)法不是依照法律本身的權威，而是依照執(zhí)法單位的級別。三是依據(jù)權力大小，也會導致無窮無盡、大大小小的行政壟斷。

至于部門利益，本就是政府邊界不清的產物。但在當前，它已構成部門行政向公共行政轉型的最大障礙。我們要打造公共服務型政府，就必須破除部門利益的干擾。這次國務院機構改革的一個原則是成熟先行，穩(wěn)妥推進，根本原因就是受到部門利益的制肘，以致只能在那些社會有高度共識、呼吁多年的部門先改。

部門利益的掣肘，還在于我們現(xiàn)在的改革路徑，依賴的是部門自我改革，它不可能超脫部門利益、集團利益的狹隘眼界。部門利益的問題，根本上是一個與民爭利的問題，是公共政策制定中的公平、公正的問題，如果不能建立起權力制約機制，政府的行為不公開和透明，要遏制部門利益很難。這就須有政治體制層面改革的配合，至少，改革必須在整個政府層面推進。

統(tǒng)籌設計政府改革

政府改革或者說政府的行政體制改革是中國全面改革的關鍵。我們目前被冠以大部制的政府機構改革，只是整個行政體制改革的一部分，而行政體制改革又是整個政府改革的一部分，政府改革又是政治體制改革的一部分。因此，后續(xù)的改革任務非常繁重。

但是，行政體制改革涉及黨政關系、政民關系、政企關系、政事關系和政社關系的調整，涉及政府內部權責關系的調整、組織結構的調整和人員的調整，涉及公務員的切身利益，這就要求我們不能就行政體制改革而行政體制，必須從一個更宏觀的視野，按照經濟轉軌和社會轉型的現(xiàn)實需求，推進行政體制改革的總體設計和統(tǒng)籌安排，使行政體制改革與經濟體制改革和政治體制改革相互促進，相互協(xié)調。

改革要抓住要害。中國行政體制改革的總體設計應該是：建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則與國際慣例，又兼顧中國實際的公共行政體制。它的主要特征包括科學決策、權責對等、立足服務、依法行政、注重績效、有力監(jiān)督，目標是使政府管理成為一個獲得公民認可、依托公共財政、提供公共服務、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔公共責任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。

為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計劃、有步驟地進入財政民主化改革、行政層級調整、政府間關系重構、民間組織發(fā)展、黨政關系模式再造、制約權力體制的完善等敏感而關鍵領域，正確處理好黨政關系和政企、政事、政社關系，加大政府職能轉變力度，繼續(xù)推進政府機構改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權限，積極培育和發(fā)展社會中介組織。

當前而言，以下兩方面又具有迫切性。

一是依法明確政府的職責權限，包括中央政府與地方政府的職責權限、垂直管理部門和地方政府在相關領域的管理權責、政府各職能部門的職責權限、政府職能部門和內設機構各個崗位的職責，做到責任清晰，各司其職，事事有人負責。

二是將財政預算制度改革納入行政管理體制改革范疇。公共財政是政府管理的基礎，預算體現(xiàn)了政府職能的軌跡。但長期以來，我們將財政預算制度改革游離于行政管理體制改革之外，導致行政體制改革與財政體制改革相脫節(jié)。其實，預算改革對于政府職能轉變來說是一根重要的指揮棒，對社會來說是促進公平、改善民生的重要手段。從此一角度看，財政預算制度改革是政府改革在管理和技術層面的最佳切入點和突破口。

總之，新階段的行政體制改革具有明顯的結構性、綜合性和配套性的特點。鑒于此，有必要由一個超脫部門利益的機構牽頭，研討和起草改革的總體方案。而在這一過程中，大部制的改革路徑，可以看作是政府改革近期目標與長期目標的結合點。

（作者為資深媒體人）