新型城鎮化虛實

今年元旦過后，我在河北省寧晉縣、廣東省高州市、安徽省五河縣和山東省墾利縣等地調研，當地干部群眾對我說，中央提出新型城鎮化有一段時間了，但各種各樣的聲音都有，有些明顯是跑偏的。他們特別想有個說法，講明白新型城鎮化究竟“新”在哪里？與新農村建設有什么關系？坦率地說，這些疑惑也是我最近一直苦苦思索的。為了找到答案，我把自己關起來，對新型城鎮化的各種意見進行了一次集中的邏輯梳理。

新型城鎮化要闖過深水區

在這樣一個近乎面壁修佛的過程中，我告誡自己一定要回歸常識，努力把真相和全貌搞清楚，把本質和規律弄準確，把思路和對策想透徹。我注意到這樣一件事，早在十多年前，胡錦濤、溫家寶等領導人就反復強調要搞“城鎮化”，要搞大中小城市和小城鎮協調發展的“城鎮化”。但具體操作層面的官員更喜歡推行自己的“城市化”，而且是特大城市、國際城市、區域中心城市和城市群之類的“城市化”。一字之差，后果完全不同。于是大家就看到了，中央經濟工作會議明確指出新型城鎮化要“趨利避害”。但究竟避什么害？為什么避害？害到了什么程度？

2012年12月17日晚，我應中央電視臺《新聞1+1》節目之邀，解讀當天結束的中央經濟工作會議。我當時說，所謂“避害”，就是要避287個地級以上城市（三沙市屬特殊情況）新一輪擴張之害，要重點改造這些城市的老城區、棚戶區和城中村，把累積的歷史遺留問題清理干凈，提升生活質量和幸福指數。從面上看，這些城市都在透支國家的土地、水資源承載能力，三次產業結構中二產占大頭，二產中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型落后產能占大頭，并同時陷入交通、環境和就業等多重困境。這就意味著，必須有針對性的舉措闖過深水區，不宜一拖再拖直至沒有退路。

新型城鎮化敢碰真問題

當代中國，恐怕沒有一個詞像“城鎮化”這樣歧義百出，公說公有理，婆說婆有理。很多人都在似是而非的概念上繞圈子，有時甚至脫離了公認的普遍規律。調子高到天上去了，就是不著邊際，不敢面對已經存在的尖銳矛盾。近平、克強同志都說空談誤國、實干興邦，但一些人卻自有另一類的空話、套話，前幾年的“城市化”發言也居然拿到現在用。如此沒有針對性，新型城鎮化還怎么深入討論下去？在我看來，有責任感的知識分子要敢于談真問題，要有一股勇往直前的勁頭，要有把自己的見識、主張，尤其是逆耳忠言說出來的勇氣。

既然叫新型城鎮化，那就是與當前正在推進的城鎮化不同，而且這個城鎮化一定是撞到南墻了，否則就沒必要提什么“新型”的。其實，2010年就有專家對我說，當前的城鎮化是“偽城鎮化”、“半截子城鎮化”或“不完全的城鎮化”，過激的觀點甚至認為是“病態城鎮化”或“畸形城鎮化”。我一直注意傾聽這方面的批評意見，從中學習、借鑒和體會了很多真知灼見。我把這些意見綜合起來，可以大體上梳理出當前城鎮化的十大積弊：

一、制造了城鎮化率的數字泡沫；二、放大了戶籍壁壘的制度缺陷；三、暗藏了土地財政的隱性風險；四、侵蝕了耕地資源的保護紅線；五、引發了攀比冒進的失控開發；六、催生了商業賄賂的高發多發；七、扭曲了干部考核的評價導向；八、漠視了城市自身的弱勢群體；九、割裂了文化遺產的歷史傳承；十、惡化了生存發展的環境空間。

新型城鎮化要先調研后決策

記得小時候種地，長輩總是先把地里的石頭、樹根和雜草清理干凈，然后再播種。我想，治國與種地是一個道理。新型城鎮化能不能成為未來30年的經濟主載，關鍵在于能不能把這些批評意見暴露的問題一一加以解決，以苦干續寫中國輝煌，用實干托起中國夢想。明白了這一點，就能正本清源，就能矯枉糾偏。我建議在全黨、全國范圍內進行一次大調研，對當前的城鎮化進行全面徹底反思，采取不破不立、邊破邊立和先破后立的思維方式和工作方法，看準了的就下決心干，明擺著是錯的就趕快改，不能總是在深水區里“摸石頭”。

上世紀60年代初，為了度過當時國民經濟的嚴重困難，全黨就一些重大問題同時開展調研，很快就形成了解決經濟社會問題的正確決策。我聽到消息說，由國家發改委牽頭編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》已基本定稿，今年上半年可能正式出臺。從我個人角度看，心急吃不了熱豆腐。這個規劃應經過深入調研、反復論證后再公布，特別要增加對新型城鎮化的最新理解和認識。包括破解新型城鎮化錢從哪里來、人往哪里去和地向哪里用三大難題，拿出幾條看得見、摸得著和感受得到的可操作性實施意見。

新型城鎮化要盤活三農全局

從國際經驗看，很多國家在城鎮化過程中，都出現過農民貧困、農業凋敝和農村沒落的現象。我這些年來一直在呼吁，農民富則國家盛，農業豐則基礎強，農村穩則社會安。新型城鎮化不應當造成新一輪農村環境的大破壞，農民更不應當成為整個社會最底層的賤民，成為往返于城鄉之間的流民群體。如果新型城鎮化以犧牲農民、農業和農村為代價，就會成為經濟風險的重要根源，成為社會穩定的主要引爆點。一個國家的城鎮化走向，對農民保持應有的尊重，必須對農業保持應有的敬畏，對農村保持應有的清醒。

我在農村調研時發現，大量耕地被拋荒，很多村莊的房屋常年無人居住，斷壁殘垣，荒草叢生，拆又不能拆，賣又賣不出，土地資源浪費嚴重。山東省乳山市樗樹崖村約有600處宅基地，其中荒廢多年的房子有200多處。除了正常生育之外，村里的人口幾乎只出不進逐年減少，加上人口自然死亡，空置的房子越來越多。湖北省陽新縣姜福村現有耕地3，169畝，人均耕地不足1畝，村民用打工掙來的錢建新房，每年減少耕地十幾畝。2002-2005年，這個村減少耕地170多畝，相當于一個村民小組的耕地面積。

這種由人口空心化演變的涉及人口、土地、產業和基礎設施的農村地域空心化現象，是推進新型城鎮化的難點，但也是希望所在，承載著13億中國人對美好生活的憧憬，蘊涵著這個國家一步步走向夢想的信心與能力。我的綜合測算表明，按照分別推進新型城鎮化的情景，全國空心村綜合整治潛力1.5億～3億畝。再加上打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地，保守估計可有效利用耕地4.5億畝以上。這本帳算清楚了，就可以找到新型城鎮化開門的鑰匙，形成農村宅基地的退出與盤活機制，破解建設農村新型社區的土地供需矛盾，促進城鄉協調發展。

新型城鎮化要有時間表和路線圖

按照我的理解，新型城鎮化是未來30年的一次制度革命。為什么這樣講呢？1982年家庭聯產承包責任制按當時的人口分配耕地，增人不增地、減人不減地，造成了3.5億農民從一出生就沒有土地，其中2.5億像候鳥一樣在城鄉之間大遷徙大流動。1992年社會主義市場經濟體制改革沒有觸及農村產權制度，占人口總數65%以上的農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。新型城鎮化所承接的，是過去30年留下的最難啃的硬骨頭，“老百姓越來越難管”，“維穩成本高”，所有的改革議題都充滿著分歧甚至嚴重對立。正是從這個意義上來講，新型城鎮化就是要實現一種革命性的超越，并以這種超越體現歷史進步。

過去十年，我始終抱著一個堅定的信念，相信新型城鎮化一定是一個可持續的國家戰略，能夠把國家的夢轉化為全體人民的“就業夢”、“上學夢”和“安居夢”……但我也時時刻刻地感受到，當前城鎮化的推動者與改革的對象多數情況下是同一個主體，他們在城鎮化中獲得了巨大利益，并已經從容地掌握了話語權。每當夜深人靜的時候，我就會問自己：早就暴露的土地制度、戶籍制度和財稅制度積弊，為什么一直推不動、改不了？新型城鎮化所呼喚的所有改革內容，既得利益者在經歷短暫的觀望后會作出什么樣的反應？面對他們的集體阻撓又該如何破局？

比如特別敏感的農村土地制度改革，100年前孫中山先生已經想到了“平均地權、漲價歸公”，有些人是裝傻還是真不知道呢？日本、韓國實行土地私有制，但增值部分都要拿出來分享，我們國有、集體土地的增值怎么被少數人裝進腰包了呢？今天的矛盾，有一多半都是土地帶來的，群體事件也有一多半是因為土地糾紛導致的，貪腐也大多跟土地連在一起。我主張，新型城鎮化先從土地制度入手，現在就動手下狠刀，逼地方政府下決心放棄倒賣土地的財政。當然，大家都會覺得疼，但現在不動，越晚動越疼。農村土地增值的主要收益，從道義上必須歸進城的農民工和外來人口。在農村土地制度改革上突破了，農民進城的信心就有了，既得利益者就不得不讓步。沒有這一條，新型城鎮化就是白扯。

從人類歷史長河俯瞰，類似于新型城鎮化這樣重大的社會變革，都是由最早感受到危機的知識分子首先表達訴求，最終由明智而有能力的執政者下決心形成改革的時間表和路線圖。這樣一個上下呼應的過程，其實也是一個阻斷革命的過程。我最近看到許多反對革命的文章。但問題是，沒有革命的壓力，新型城鎮化的動力從何而來？誰愿意在沒有壓力的情況下推動新型城鎮化？關鍵的問題是，近平、克強同志在獲得應有的權力后，如何把可能的革命壓力變成現實的改革動力，從而引領歷史走向代價較小的新型城鎮化之路。有人說，新型城鎮化一旦推進，就會觸動既得利益的守護者，這種情況下還有可能達成共識嗎？但一個國家總要有一些人超越自己的既得利益，否則城鄉兩極分化到最后就是社會撕裂，誰的既得利益也保不住。

我仔細分析了最近三個多月來的新型城鎮化討論，整體上虛的多、實的少，看不到究竟怎么干的思路。我很擔心這樣的高談闊論，不利于中央下最后的決心。人們通常說，十八大開啟了新10年。我的看法是，把十八大看作是新30年的開端應當具有更高的立意。今天所做的，是我所能做的初步嘗試。我努力把零散的觀點系統化，把粗淺的認識深刻化，期待與所有關心新型城鎮化的人們共同思考。

（作者為中國人民大學教授）