生育政策再檢討

3月10日，國務院機構改革方案提出衛生部與計生委整合，組建國家衛生和計劃生育委員會。中編辦副主任表示新機構的計劃生育的職能加強，將統一配置資源。 作為一個政府、一個社會，涉及國計民生的大事，無論倡導還是規定什么，都應該有歷史遠見和戰略底線，人口政策也不例外。

黨的十八大召開以后，報告中的一個提法備受關注，即“堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策，實現人口長期均衡發展。”這個提法平和大氣，繼往開來，考慮周詳。但是，到2013年年初，突然出現一種論調：堅持現行計劃生育政策不動搖，穩定低生育水平是當前首要任務。追根溯源，這個提法有一個背景，就是早在2000年中央就頒布過一個“穩定低生育水平”的人口《決定》，穩定低生育水平成為此后人口計生工作的重中之重，認為低生育水平來之不易，所以要千方百計穩定它。

坦率說，2000年五普以來，中國育齡婦女的總和生育率（TFR）已經在1.3這個警告性低生育率之下而且持續走低，2010年六普時只有1.18，2011年只有1.04，超低生育率所引發的弊端、惡果日漸顯現，概言之中國正在形成年輕人口減少、萎縮和虧損為核心的新人口危機！應當看到，總結國際經驗，對超低生育率和嚴重少子化的危害認識不足是相當危險的。所以，在中國進入超低生育率的人口新時代，依然將“穩定低生育水平”放置人口工作的首位是讓人費解的，恐怕不僅與科學發展觀所推崇的“以人為本”原則嚴重相悖，也與科學人口觀所追求的“人口和諧”格局背道而馳。

1980年9月25日：中國人口發展的分水嶺

1980年9月25日，以提倡一對夫婦只生一個孩子為基調的《公開信》發布，這一天成為中國人口發展的分水嶺，拉開了嚴格控制人口增長的歷史帷幕——從70年代的“晚、稀、少”的提倡計生迅速過渡到80年后“一胎化”的強制計生。從此，中國人口政策就以“以數為本”、“以人口零負增長為戰略目標”。當時追求的目標之所以是零增長甚至是負增長，是為了實現上個世紀末四個現代化的目標，所以在人口控制上采取了有史以來最嚴格的措施，但強制推行的人口控制戰略代價巨大，這一點現在已經看得越來越清楚。

1979年起，中國的人口決策開始被“負人口觀”所導航。人口的負面被嚴重夸大，典型的“見數不見人”。人口數量論、人口負擔論、人口過剩論、人口分母論、人口壓力論、人口無限增長論、人口癌細胞擴散論一度甚囂塵上，使得政府對正常的人口轉變增長充滿了擔憂，唯恐20世紀末四個現代化的“強國夢”夢碎人口無控增長上。必須看到，當時由于受制于高度集權的計劃經濟體制，人口的正面影響和潛在優勢均被嚴重忽視了。強制推行的以一胎化為方向的人口控制戰略風險大、代價高。從家庭視角來看待和反思計生政策，不得不承認一個事實，獨生子女家庭有很大的風險性，本質上是風險家庭。風險性就在唯一性。放大來看，獨生子女人口占主體的社會本質上是一個風險社會。我們國家存在著很大的人口風險問題，而且諸多風險在不斷積累、擴展和爆發，對于獨生子女的人口風險問題，現在學術界和社會各界慢慢也形成了一些共識。

始自2002年，穆光宗提出和逐步完善的人口風險-代價理論認為，1980年以來的人口生育政策人為制造了家庭失獨風險、獨子傷殘風險、獨子成材風險、雙獨婚姻風險、家庭養老風險、社會發展風險和國家國防風險，以及人權代價、健康代價、親情代價、社會沖突代價和行政成本代價。例如，有很多婦女因為引流產付出了沉重的健康甚至生命的代價，2003年元旦，穆光宗去甘肅的酒泉調研人口計生綜合改革，當地領導談到為什么他們主張要放棄政策性生育間隔呢？是因為有多名婦女僅僅因為政策性生育間隔不到被強制引流產時不幸死亡，而這些本來是完全可以避免的。常識告訴我們，每個家庭情況有別，生育間隔不一樣，有些長一點，有些短一點，平均也是有間隔的，不過“自然間隔”優于“強制間隔”，因為影響家庭決策的因素各不相同，也更有利于人口發展的生態。持續的生育少子化和獨子化不僅造成了年輕人口萎縮虧損、可婚女性人口短缺等人口生態問題，而且產生了未富先老、未備先老和孤獨終老為基本特征的“少子老齡化”問題。

強制計生為何能夠延續至今？原因是多方面的：首先是人口誤判。無視超低生育率的巨大危害，無視人口生態失衡的巨大風險，無視強制一胎化的巨大代價，一概認為：中國人口問題是總量問題，即規模太大、人口過剩。但具體到現實生活，我們卻不知道該定義哪些人口是“過剩人口”，是你、是我還是他？其實，每一類亞人口都存在潛在的紅利，例如殘疾人口、老年人口也會產生特殊的人口紅利。

低生育目標的實現，并不意味著中國人口問題的終結；相反地，伴隨著人口問題的轉型，西方有人口轉變理論，中國有人口問題轉型。根據我們的觀察，中國人口問題有三大轉型，即從體制型人口問題轉向政策型人口問題，從多子的人口問題轉向少子的人口問題，從增長型人口問題轉向結構型人口問題。一胎化人口政策本身是有負作用的，所以，穆光宗于2004年10月18日在《學習時報》發表“構筑以人為本的人口戰略和人口政策”一文時就提出我們要注意政策性人口問題，要盡量避免政策性人口問題的產生和擴散。過去是多育、早育、密育，現在是少子、晚子，甚至不育的問題。以前是增長過多，現在是結構性的，比如性別比失調，過度、過快的老齡化，包括我們很難預期的深度老齡化的挑戰，我們面臨的是獨子少子老齡化等等的挑戰，在世界各國中可能是最嚴峻的。其次，集權決策。集權決策可以無視民意，集體決策誰負責？本來生育決策應該是人民自己負責的私權，卻演變為公權力替代了私權利的悲劇。再次，基本國策。地位尊崇，難以撼動。將一個應急政策固化為國策，產生了強大的政策慣性。最后，利益集團。飯碗問題，官位問題，利益問題。計生系統擔心自身的出路問題，擔心這么多干部職工的吃飯問題。其實，人口和家庭發展委員會的體制選擇遠勝于人口和計劃生育委員會。

回歸計劃生育的本意

計劃生育怎么理解？我們認為，計劃生育在方式上可以有三種理解。一種是自主的計劃生育，就是家庭計劃，比如政府提倡生二胎，是不是很多家庭會生三胎、四胎呢？第二是提倡計生，無論是倡導多生還是少生，政府扮演的是助推者的角色，而不是代理決策者的角色。第三是強制計生，不管你高興不高興，愿意不愿意，只能按照政府的意志來決定生育的間隔和生育的子女數。現行計生的政策和男女平等的政策天然是有沖突的。

現在失獨家庭和老人越來越多。根據2005年全國1%人口抽樣調查數據推算，全國0-30歲獨生子女人數有209894700人，概數2.099億，其中0-17歲的獨生子女人數1.6336億，18-30歲的獨生子女人數4653萬。根據王廣州等通過全國第五次人口普查資料建立生命表推算，大約有3.91%的人活不到18歲，有5.1%的人活不到30歲。這樣的話，大概有638.8萬獨生子女活不到18歲，大概有1070.5萬獨生子女活不到30歲。18-30歲的成年獨生子女夭折人數可能達到432萬。也就是說，2005年失獨老人人數可能達到864萬之多！

由于各種風險的存在和疊加，獨生子女夭亡的人數和失獨老人將是增加的趨勢。風險有兩類，包括了內源性風險，就是政策的唯一性風險、身心的脆弱性風險，外源性風險則是外圍的破壞性風險（疾病和意外）。一旦破壞性風險爆發并與內源性風險疊加，獨生子女家庭就會演變為獨生子女殘缺家庭、無后痛苦家庭。隨著時間的推演，獨生子女家庭孩子夭亡的個體自身風險、政策內源風險和環境外源風險都會進一步放大。獨生子女夭折人數在逐年增多，衛生部數據稱每年新增7.6萬名夭亡的獨生子女。

失獨群體是新的弱勢群體，突出的問題是“精神痛苦”和“心理弱勢”。他們心里有很多不平，對計生政策有很多怨言，其實選擇一個孩子不是他們自己選擇的結果，而是政府強制選擇的結果，政府是有責任的。在數量上，計生也是有彈性的，無論少生也好，多生也好，都可以理解為計生的含義。但是我們現在缺乏有彈性空間的計生政策。

雖然一胎化制定之初學術界就有不同的呼聲，比如梁中堂先生從一胎化不符合農村實際的角度提出修正方案，后來也有不同學者提出要反思計生政策，計生政策不是十全十美的，要不斷反思，上至中央下到地方，再到學界，都是有不同聲音的。近年來網絡上出現了越來越強大的民間反思計生政策的聲音，這種聲音是值得重視的。我們現在回看1980年的決策，依據是不充分的，是脫離國情民意的。計生政策畢竟涉及到民生、涉及到國家的命運，影響非常廣大、深遠，所以各界很關心這個事情。

人數是人口的一個外衣和表象，實際上內在的是人的存在，人口是一人一口，但是人決定口，所以以人為本，抓住了牛鼻子，人是最重要的。我們要樹立正確的人口觀，把“人”看得大一點，把“口”看得小一點，這樣才符合科學人口觀。

通常所說的人口壓力，是指人口對資源環境的壓力，從而出現了人口分母說、人均指標說，可稱之為人口數量的壓力。比如現在講循環經濟、綠色發展模式、生態文明，都可以改變人口數量變動對資源環境的作用方式、方向、力度和強度。我們還應該看一看分人口和分人口的關系問題，人口學視角下的人口壓力實際上是說人口生態的匹配關系，是被負擔人口與負擔人口的關系，比如非勞動年齡人口與勞動年齡人口的關系，老年人口與年輕人口的關系，可婚男性人口與女性人口關系，可稱之為人口結構的壓力，人口失衡之后，人口結構的壓力越來越大。

計劃經濟是一種短缺經濟，過去很多物品短缺，所以出現了計劃經濟時期人口增長的分母效應，因為要福利性分配，所以人口對計劃經濟體制帶來的壓力是很大的。當時我們進入了一個陷阱，是制度性的人口增長陷阱，我們的計劃經濟體制是有問題的，這個體制使得很多農村的勞動力作為一個隱性失業人口存在，難以轉化為必要勞動力。后來我們進入政策性低生育時期，認為少生就是一切。在某種情況下，一胎化是政治體制的產物，民意、民權的意識是非常微弱的，一胎化政策缺少科學依據、文化基礎、群眾基礎，也違背人口規律和社會規律。

鼓勵二胎：人口政策的戰略底線

人口生育政策應該有戰略性的底線，這個底線是不能被突破的，突破的話是一定要付出代價的。生育要適度，政策的倡導不要低于兩個孩子。

“低生育水平”這個提法是一個事實判斷，但我們還需要一個價值判斷，低到什么程度是合適的，這個問題一直沒有回答，這是很遺憾的。比如日本在TFR達到1.57的時候，就驚呼“1.57沖擊”，中國需要重建大國人口觀。生育率是不是越低越好呢？肯定不是，這是經過長時間的檢驗和評判的，中國需要確立適度的生育水平。我們需要區分政策生育率、意愿生育率和實際（條件）生育率，這三個率有重要的區別和聯系。

人口問題的確非常復雜，人口問題是指人口內部失衡以及人口發展與資源環境、經濟社會發展的矛盾沖突。對于具有強大慣性的人口變動過程，我們應該有一種長遠的眼光，保持清醒的頭腦，不應該只看到它當下的表現。“人口顯問題”往往只是冰山一角，“人口潛問題”則是海下冰山。所以我們應該看到人口問題有一個潛伏期和爆發期，人口變動是長周期的現象。等我們發現了人口的冰山露出海平面了，往往問題積重難返，為時已晚。

必須看到，生育文化的力量強于生育政策。實在說，中國少子化危機日趨深刻，即使放開人口政策，我們在短時間內也難以跳出超低生育率的陷阱，因為現在生育率太低了，很多80后根本不愿意多生，不要說生兩個三個，甚至一個都不想要，丁克家庭并不鮮見。上世紀80年代以后，我們逐漸進入了一個外生性超低生育率陷阱，推動力包括計生政策強制力、計生文化的誘導力和經濟發展的自發力。

如果說發展是最強的避孕藥，那么政策就是最強的墮胎藥。由于長期鼓勵、提倡和限制只生一個孩子，到了2000年以后，中國的生育率陷阱就更深了，進入了內生性的超低生育率陷阱。五普和六普所展示的TFR數據應該是值得尊重的，反映了主要的趨勢。《2001年全國計劃生育與生殖健康調查》結果表明，35.6%的育齡婦女的理想子女數是1個；56.4%的育齡婦女的理想子女數是2個，想要3個或更多孩子以及不想要孩子的婦女分別占7%和1.1%。《2002年全國城鄉居民生育意愿調查》顯示，在有計劃生育政策的情況下，被調查者的意愿生育子女數為1.78個；在無計劃生育政策的情況下，意愿生育子女數為2.04個；無論城市、農村還是小城鎮，想要“一兒一女”的比例都是最高。

城市新婚家庭不少扮演著車奴、房奴、孩奴的角色，害怕生兩個孩子，在城市里生活壓力很大。2006年北京獨生子女夫婦理想子女數不到1.2。江蘇省人口計生委和中國社科院人口與勞動經濟研究所合作，于2006年啟動了為期5年的“江蘇省群眾生育意愿和生育行為研究”。全省18600余名城鄉育齡婦女接受調查，包括15000多名已婚婦女。在這項研究中，值得關注的是，符合江蘇省生育二胎條件的育齡婦女中，超過70%的選擇放棄生育第二胎。生育意愿到生育行為的中間環節會受到除生育政策外的各種社會經濟因素影響而發生變化。盡管社會普遍關注二胎政策，可現實情況是，符合二胎政策的家庭也有不少，但真正申請生二胎的很少。南京每年符合“雙獨”條件可以生二胎的家庭至少上萬個，但向計生部門發出二胎申請的“雙獨”家庭只有100個左右。

80后生育二胎意愿并不明顯。2011年上海共有1萬多對夫婦申請辦理第二胎生育手續，其中僅不到一半的夫婦最后生育二胎。據2012年6月上海抽樣調查顯示：本市戶籍80后家庭的平均生育意愿為1.2個孩子。雙獨家庭根據現行生育政策可以生育第二個孩子，但是實際生育的并不多，有的來自經濟的壓力，也有的來自工作的壓力。

上海本市戶籍平均生育率只有1.2，后來由于種種條件限制，可能還更低，所以實際生育的話，很多家庭即使符合標準，也會放棄生育二胎的指標，80后雙獨家庭可以生育兩個孩子，但是沒有強有力的措施，生育率根本提不起來。上海表示，在今后工作中要進一步加強政策宣傳，推進家庭計劃指導，引導家庭按政策生育。

中國已經進入“超低生育率陷阱”，難以自拔。人口少子化的危機已經爆發而且將深化和擴大。國家實力削弱，內憂外患：在內，社會和諧受到威脅；在外，國家安全受到挑戰。

最后，本文有三個結論：

第一，厘定人口政策戰略底線，允許并鼓勵二胎，理解并不限多胎。我們認為多胎不要去限制，事實上這只是小概率事件，無礙大局，對提升適度總和生育率反倒是有幫助的。我們可以利用經濟的杠桿、文化的杠桿去鼓勵、獎勵二胎生育。很多家庭還是希望生兩個孩子，比如有一個數據證明，全國育齡婦女生育二孩率由2000年的26.1%上升至2009年的29%，有些家庭認為一個孩子不保險，但是落實到行動上也只生一個孩子，這需要政府采取一些家庭友好的政策。從宏觀來講，要保障國家的人口安全，人口安全是國家安全的重要屏障和保障，要走出超低生育的陷阱，實現人口長期均衡發展。

中國不要過份陶醉于低生育率所取得的暫時的勝利，為此我們已經付出了沉重的代價，還將面對巨大的風險和挑戰。生育率過低和年輕人口儲備不足是人口的“顯問題”，也是人口的“潛問題”。過猶不及，古有明訓；不察時弊，必失未來。形勢逼人，人口危機紛至沓來，政策調整迫在眉睫！中國需要只爭朝夕、小步快進、不要坐收最后的戰略機遇！現在的情勢是，實際生育率調整到平均兩個孩子難度極大！

第二，人口問題不僅僅是總量過大問題，更重要的是結構失衡問題。人口數量問題包括存量、增量和流量問題，存量問題需要的是開發人力、提供素質、合理分布和保障人權，但不存在絕對的人口過剩和人口壓力問題。人口增量對人口存量的壓力不是線性的。

第三，中國需要從控制人口轉向優化人口，從限制生育轉向鼓勵生育。必須考慮適度生育、平衡結構、投資人口，目標是實現四個發展，一個是人的自由、全面發展，二是家庭健康、幸福的發展，三是社會團結、和諧的發展，四是人口優化、持續的發展，這些發展的結合是一個“有機發展”的概念，應該以這個作為我們的改革導向和前進方向。樹立強大的正人口觀才能幫助我們挖掘人口增長與人口發展的“正能量”，這就是：鼓勵生育，持續發展；保障自由，幸福家庭；人口和諧，社會穩定；人口優化，中華復興。

在后計生時代，中國需要人口發展家庭計劃和社會計劃的完美結合：家庭和夫婦在社會性別平等和優婚優孕優生的指引下有自由且負責地決定生育子女數和間隔的權利；而國家和政府則有正確引導、貼心關懷、優質服務和制度保障的義務。

（作者分別為北京大學人口所教授、博士生導師，北京大學人口所博士研究生）