從壟斷到平權

在過去三十多年里，中國經歷了高增長奇跡，經濟和社會格局也因此而發生了巨大變化，變化一方面是積極的，另一方面變化也意味著挑戰。研究“前沿距離”的經濟學家們認為，考察與前沿國家之間的距離，對于一個經濟體在某一個時段采取合時宜的發展政策和制度，是有幫助的，而當與前沿國家之間的距離發生改變時，發展政策的調整和制度體系的重構就很有必要。尤為重要的是，促進起飛的政策和制度在發揮預期威力的同時，也會帶來非預期的副產品，如何清理這些副產品以保持發展態勢的持續，必須適時進入決策者的議程。其中一項副產品是，壟斷和寡頭力量不斷積聚，而自由和公平的競爭受到壓制，甚至政府監管受到俘獲，這會蠶食持續增長的基礎。

經濟起飛的東北亞版本和東南亞版本

壟斷和寡頭與經濟租聯系在一起。不過無論是理論研究還是實證研究，對于壟斷和寡頭的看法仍然存在一些分歧，特別是全球一體化快速推進的情境影響了一些人的判斷。比較一致的看法是，來自于創新、差異化、起始階段規模經濟之外的經濟租是有害的。現實觀察能給人更有價值的啟示，二戰之后許多經濟體都經歷了起飛過程，但是在處理壟斷和寡頭這個副產品方面卻大異其趣，發展結局也因此天淵之別。我們所在的亞洲地區，東亞國家有著政府強勢、人民勤勞的共性，但是東北亞和東南亞在過去幾十年里卻出現了令經濟學家們討論不休的巨大分野。

東北亞的典型經濟體是日本和韓國，臺灣由于深受日本的影響也算是帶有東北亞印記的經濟體。日本開始經濟起飛很早，在二戰前工業就有相當的基礎。在其快速的工業化進程中，財閥體系形成，三井、三菱、安田、日窒等十大財閥基本上控制了日本的經濟，并且與政治體系結成了緊密而不透明的關系。在麥克阿瑟管理時期，財閥遭到解散。盡管一些財閥的核心企業后來又以新的方式結成了企業集團，但是財閥時期那種窒息經濟和社會的壟斷控制體系得到了很大的糾正，《禁止私人壟斷及確保公平交易法》、《經濟力量過度集中排除法》等法律的實施有力地促進了自由競爭的復活，日本經濟得以再現二三十年的景氣奇跡。

上世紀九十年代至今日本經濟的低迷有許多原因，學者們一直在探究中，但日本前十家大企業在過去二十年更替率之低，以及更多企業的“僵尸化”，越來越引起學界的注意。韓國在戰后快速工業化過程中也形成了一些大財團，它們對國家的經濟和政治都有較大的左右局勢的勢力。財閥體制一方面促進了出口和經濟增長，另一方面也形成了巨大的扭曲和失衡，包括過度投資、大舉負債、掩蓋低效、轉嫁風險等等，最終在上世紀九十年代末釀成系統性金融危機。而在后金融危機時期，韓國力推以自由化、競爭化為導向的IMF體制，在政府、金融、公司、勞動這四大領域實施大膽的結構性改革，大財閥的壟斷和寡頭力量得到較大程度消減，向財閥傾斜的產業政策得到扭轉，財閥們要么倒閉，要么實行自我革新、更加依賴市場。韓國在亞洲金融危機后積極的結構性改革，促進了韓國經濟重拾升勢，但韓國學界和政界普遍認為破除壟斷、抑制寡頭的任務仍未完成，新任總統樸謹惠也誓言要進一步推進鼓勵競爭的結構性改革。

東南亞則是另一幅景象。東南亞經濟體包括菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、泰國等，但筆者不把新加坡納入經濟起飛的東南亞版本之中，因為要透徹分析這個城市國家并不容易。筆者也不把文萊這樣的產油國納入東南亞版本，把產油國剔除是學者們做研究時的通常做法。與東北亞經濟體一樣，東南亞經濟體在二戰后也曾經歷過一段高增長，盡管雁行發展讓這些國家的起飛更晚一些。東南亞經濟體的高增長也出現了壟斷和寡頭這個副產品，而且非常嚴重。無論是在進口替代產業還是出口導向產業，國家補貼和其他資源的流向起初是鼓勵競爭力的提高，但是隨著時間推移，獲得較強市場地位的企業，或者那些更有渠道與政府結盟的企業，開始壟斷國家補貼和其他資源，并排斥來自于其他企業的競爭以強化其壟斷和寡頭地位。更加嚴重的是，其中一些企業進一步誘使政府在管制規則不明確的情況下將基礎設施、公用事業、基礎產業、資源開發、不可貿易的服務業等產業私有化，隨后促使政府選擇事實上的關閉市場、阻斷可競爭性的政策。可以想像，在這種情況下，資本會流向那些具有壟斷租的領域，競爭性行業反而凋敝，創業和創新受到壓抑，可貿易的制造業部門無法持續贏得國際競爭力，經濟增長繼而失速。

當壟斷與權力聯姻

我們已經初步了解，壟斷和寡頭的形成在許多情形下并不是來自于自然壟斷和規模經濟，而是來自于產業政策和政商聯接，這與權力有關。當前沿距離非常大的時候，親商的政府、向特定企業傾斜的政策，可能是有利于工業化和經濟增長的，若那時政府還比較廉潔，效力會更大。但副產品會不斷積聚，并且隨著與前沿距離的縮小，副產品的毒性將會急劇增加。如果說自然壟斷可以通過嚴格監管、業務分拆、構造可競爭性來緩解效率低下、減少生產者剩余和消費者剩余的凈損失，且規模經濟帶來的壟斷也可以通過分拆、業務限制、降低進入壁壘等方法來舒解，而當壟斷與權力聯姻，問題就很嚴峻。

壟斷與權力聯姻，既腐蝕經濟也腐蝕政治。既然壟斷與經濟租有關，如果權力或明或暗地支持壟斷，整個社會就會出現設租和尋租輪番加碼的局面，不但經濟增長會被阻斷，腐敗、不公平、兩極分化、機會主義行為等問題也會不斷惡化，整個社會就容易陷入動蕩和失望之中。凱文.墨菲和安德烈.施賴弗曾經分析過尋租對于經濟增長的影響，他們的結論是，尋租行為能帶來遞增收益且具有高度的自我維持性（self-sustaining），清除起來非常困難，同時尋租會扭曲資源配置和損害創新行為，因此會降低經濟增長率。一些拉美國家的經歷能夠驗證他們的分析。那些拉美國家在起飛階段，即使在競爭性的工業部門，經濟精英們很快就壟斷了進口替代補貼的現金流，并且巧妙地與政治精英結盟，借助于國家權力來獲取生產要素和排斥市場競爭，從而構筑了壟斷和寡頭地位。與東南亞國家一樣，資源、銀行、電信、電力等許多不可貿易部門陸續被精英們所控制，而需要大量創新投入的制造業卻被逐步放棄，增長陷入疲軟、社會陷入動蕩。

這些足以警醒中國。當中國的高速增長在縮小前沿距離的時候，副產品的毒性增強卻沒有引起足夠的重視。中國在過去三十多年的經濟起飛，所積累的壟斷這個副產品一點也不比其他起飛國家少，這在現實中很容易觀察得到。在筆者看來，中國反壟斷的難點不在于壟斷行業的改革，而在于如何遏制壟斷與權力聯姻。誠然，電力、電信、鐵路、石油石化等壟斷行業迫切需要深化改革，以引入更多的競爭和提高效率，但是一定要看到這些行業可能存在著壟斷與權力聯姻，這種聯姻披著高貴而又潔白的婚紗。更加嚴峻的是，在更多的其他行業，與權力聯姻的行政性壟斷破壞了本應自由和公平競爭的市場格局。不管是民營企業還是國有企業，一旦通過與權力的聯姻而獲得市場勢力，就會妨礙自由與公平競爭，就會阻礙要素使用和財產保護方面的平等權利。與權力聯姻的壟斷者和寡頭們在貌似市場經濟的環境中成為特權者，所攫取的巨大經濟租轉化為高額會計利潤，這是有特權的資本主義而不是有特色的社會主義。如果我們不采取行動，凱文.墨菲和安德烈.施賴弗所得到的結論有可能被中國所驗證。

許多東南亞國家和拉美國家的教訓顯示，壟斷勢力最喜歡也最容易盤踞于不可貿易部門。出于對壟斷者的痛恨，一些國家選擇在這些部門實行國有化。中國的不可貿易部門本來就是國有經濟占主導，但中國的情況表明，其他國家的實驗也證明，即使對不可貿易部門實行國有制，也并不自然而然地改變壟斷格局。要知道，所有制是所有制，市場結構是市場結構，國有資本頂多只會改變壟斷租金的分配，并不會自然而然地消除壟斷租金本身，更何況國有制還會導致另外的嚴重問題，如效率低下、服務質量低劣、需要國家巨額補貼、淪為政治集團的酬庸，等等。更進一步，國有制更有可能強化壟斷與權力的聯姻，更有能力排斥自由和公平競爭。在中國，不但自然壟斷領域都由國有資本控制，這些領域顯然存在嚴重的效率低下問題，而且在更多的非自然壟斷領域，巨量國有資本分布于許許多多的行業，行政性壟斷廣泛存在。要破除壟斷，要清除壟斷與權力的聯姻，對最分布廣泛的國有經濟進行收縮性改革是必須的。

事實上，中國借助于國有制和行政權力來排斥自由和公平競爭已經遠遠超出不可貿易部門。2006年，國家有關部門將軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業劃定由國有資本絕對控制的領域，換言之，非國有資本一般不得進入這些領域，即使有少量進入，也不可以在市場當中占有多大的份額；同時，將裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等行業劃定由國有資本保持較強控制力，這些領域允許非國有資本進入，但顯然要將非國有資本限制在從屬地位。上述十幾個行業絕大部分并不是自然壟斷領域和不可貿易部門。這些行業如果對非國有資本采取排斥態度，即使能夠在國有企業之間構造競爭，這仍然遠遠不夠，這種高度同質化的競爭不能涉及更深的層面，更何況國家作為統一的出資人可以通過企業合并重組的方式來限制競爭和消除競爭。在電網、鐵路等自然壟斷行業，盡管國有資本在相當長的時期內保持控制地位是可以理解的，但是如何通過分拆等方式構筑更多的競爭，仍然有很大的空間。在石油石化等資源性行業，如何使資源租更好地顯性化并得到合理分配，必須要納入考慮之中，而對于與資源開采無關的下游業務，需要去捆綁化并開放競爭。總之，國有制并沒有改革壟斷，反而可能強化壟斷與權力的聯姻，因此我們不但要處理自然壟斷，消除行政性壟斷，還要改革國有經濟。

中國的許多行政性壟斷很有隱蔽性，或者擁有一些貌似正當的道理。在一些行業，壟斷勢力或寡頭地位的形成，貌似是在市場化經營中由于規模經濟和先入優勢而形成的，但深究下去仍然可以發現是借到了行政權力的東風，如汽車工業曾經實行的目錄制度，在很長一段時間里幫助先入者，主要是少數幾個國有企業，來維持和鞏固其寡頭地位。這就是行政性壟斷，因為它借助于行政權力來排斥潛在進入者的可能競爭。通過行政權力限制競爭在服務業尤其突出，銀行業是一個典型，行政管制設置了嚴厲的進入壁壘，價格競爭和其他方式的競爭手段也受到管制。無論是曾經的汽車制造業，還是當前的銀行業，行政權力限制進入和競爭總e657bf605be490648d65597dcf3316cfad140a796ab0e0141920801e9e564ef3能說出振振有詞的道理，因為這些行業看起來好像是存在激烈競爭，但事實上，這些行業的企業數量之多和市場集中度之低并不能反映競爭狀況，行政權力在游說下容易夸大競爭，從而以政府產業政策的名義限制進入和競爭。

中國需要平權運動

一個壟斷者和寡頭們有特權，而其他企業失之于合法權利和平等待遇，是無法持續發展的。其他國家的實踐證明，當問題積累到一定程度，就需要在經濟領域，繼而在整個社會，推行平權化改革。美國在一百一十年前的西奧多.羅斯福時代，就開始了經濟領域的平權運動，開啟了美國的進步主義時代，從而為美國成為一個強盛的現代國家掃清了障礙。

在十九世紀下半葉和二十世紀初，美國經濟的高速增長形成了一些壟斷和寡頭企業，數量有限的托拉斯控制了許多重要行業，生產高度集中，市場的平等競爭受到了很大的妨害，強勢利益集團成為贏家，而弱勢利益集團的利益得不到應有保護，無論經濟領域還是社會領域，強與弱的兩極分化非常嚴重，社會分歧也因此加劇。當西奧多.羅斯福就任之后，致力于反托拉斯和推行經濟領域的平權化，為經濟的持續增長和社會的平衡發展確定了航向。其之后的兩任總統都致力于反托拉斯、促進競爭和平權，并取得了巨大成績。在隨后的幾十年里，這種平權化改革貫穿于幾乎每一任總統。平權運動有力地扭轉了一度嚴重困擾美國的壟斷橫行、競爭受制、自由受壓的現象，為美國的經濟和社會不斷地注入活力。

中國經過過去三十多年的高速發展，由于積累了很多壟斷、不平等、不平衡等副產品，不及時清除這些毒性越來越強的副產品，有特色的社會主義就有可能變異為有特權的資本主義。

我們現在到了推行自己的平權運動的時候了。在經濟領域，平權運動的首要任務是破除行政性壟斷，重組和監管自然壟斷行業，清理壟斷與權力的聯姻，消除資源分配和經營保護方面的特殊待遇，促進平等競爭。

對于那些自然壟斷行業，需要進一步推進重組和強化監管，在可競爭的環境引入競爭機制，在不可競爭的環境設置嚴厲的規則。對于在市場化經營中由于規模經濟和先入優勢等因素而形成的壟斷和寡頭，可以通過強制分拆、限制合并、鼓勵進入等等措施來消解壟斷、強化競爭。

對于行政性壟斷，則需要斬斷行政權力與有市場勢力者之間的聯姻。行政性壟斷是典型的來自于權力的壟斷，不限制對經濟過當干預的行政權力，就不可能消除行政壟斷。中國并不是沒有限制行政性壟斷的法律。2007年，中國出臺了《中華人民共和國反壟斷法》，其中有一章專門處理行政壟斷，但是其內容僅僅限于處理地方政府組織跨地區的商品流動等事項，屬于明顯的避重就輕。未來，我們有必要修改和充實相關內容，使那些借權力之手行壟斷之實、阻礙公平競爭和經濟發展的行為得到真正的限制。

對中國行政性壟斷的遏制，不可避免地要涉及到國家轉型。國家權力太大，國家權力缺乏約束和監督，將會滋生壟斷和助長壟斷。國家轉型至少需要構建一套可以自我實施的授權、限權、分權、制權機制。這當然是另外的話題了。

（作者為國務院發展研究中心企業研究所副所長、研究員）