城管走向何方

最近，各地城管“肇事”頻繁，“解散城管”呼聲又起。解散并不現實，但如果不順應民意“改弦易張”，城管執法恐將面臨更大危機

2012年北京市“兩會”上，針對部分政協委員提出的城管執法存在的問題，時任北京市副市長劉敬民回應稱：“全國還沒有統一的關于城管的法規，城管一度成為調侃對象。但撤銷城管行不行？調研顯示，86%的市民不同意撤銷城管，認為一旦撤銷會有更多問題。”

86%不同意撤銷城管，這是北京當時的調研結果。一年多后的現在，如果再就“是否該撤銷城管”做調查，不知民意會發生怎樣的變化。

攤販之痛

城管和攤販的沖突，幾乎每天都在發生，但之前似乎沒有哪個時段像最近這樣密集。最近十多天，沖突在各地頻繁發生，后果嚴重：

7月17日，湖南省臨武縣，瓜農鄧正加在與城管沖突中不幸身亡。法醫遺體檢驗初步判斷鄧正加顱內有傷，當地警方以涉嫌故意傷害罪對6名涉事城管實施刑事拘留。

7月18日晚7點，在黑龍江省哈爾濱市街頭賣西瓜的商販吳偉遭到城管執法人員痛打，頭破血流。記者就此事采訪城管局，該局局長首先對記者動手，其他工作人員見狀也跟著領導一起動手。

7月27日，針對網上“萬源城管人員打死賣菌學生”的傳言，四川省萬源市政府回應：“26日，賣松菌青年譚某與城管執法人員發生抓扯，譚某身體左肩部軟組織擦傷”。譚某是萬源市第三中學的學生，今年高考報考了成都一所大學。因為家庭貧困，他利用暑假進山撿松菌進城賣，想籌集一點上大學的學費，沒想到最終受傷住院。

……

不更多羅列類似事件。“但凡有點能耐的，誰去當小商小販？就這么點活路城管也不給？”這是網上比較有代表的說法，也是當事人得到廣泛同情的重要原因。從嚴格法治意義上說，如果擺攤真的違法了，“討活路”不是違法的合理理由。然而，即使真的違法，因為違法而讓百姓承受死傷的代價，也是一個文明社會法治所不能容忍的。

城管之痛

每有城管和攤販的沖突發生，公眾和輿論無一例外站在后者一邊譴責前者。暴行必須受到譴責，也必須有人為此付出代價。不過，公允地講，在城管合法性和執法手段“先天不足”的現實下執法，城管也面臨著諸多無奈。

攤販不時被打死打傷，城管人員被傷害的新聞也不時見諸報端。今年6月2日，廣州城管溫一明被幾名小販毆打，上衣被扯爛，一名女子還猛抓他的下體。據目擊的市民說，溫一明當時只是對小販進行勸離，結果小販就動手毆打他，還大喊“城管打人了”，其實整個過程中溫一明都沒有還手。而城管隊員被殺死的惡性事件，更是震驚國人：2006年，北京城管隊員李志強被小販崔英杰用刀刺死；2009年，沈陽城管隊員申凱、張旭東被小販夏俊峰用刀刺死。

直接面對最底層民眾，行使的又是最得罪人的行政處罰權，城管從“出生”那一天起，名聲似乎就沒有好過。“一個地方城管出事，全國城管跟著背黑鍋”，是這一行業真實寫照。事實上，相當部分城管人員是帶著矛盾心理執法的。一位城管隊員通過媒體表露了這樣的心跡：“有人占道經營，交通堵得厲害，我們立即趕走了攤位，其實內心也挺難過——這些攤位，是人家的養命錢吶，有些水果幾天賣不掉就會爛掉了！”對小販同情，但工作職責又讓他們無可選擇。

網民“芬芬_Grace”在網上表達了對城管的同情：“我也親眼看到過城管執法，小販的高度不配合或出言不遜無形中會加大城管的焦慮，三番五次的循循誘導換來了口頭的承諾然后屢教不改，而市民的不斷投訴帶給他們強大的壓力，久而久之無形的壓力匯成了憤怒，進一步激化矛盾，從而引發了流血沖突。”

城管隊員中，沒有編制的“臨時工”不少。“干警察的活兒，拿打工仔的錢”，是這些人的真實生活狀態。雖然，對于執法人員來說，任何原因都不能成為暴力執法的根據，但審視這樣一個傷害他人也被他人傷害的群體的執法和生存境遇，對于城管和攤販互相理解，改變雙方尖銳對立，是有價值的。

沖突之源

針對暴力事件頻發，《人民日報》評論指出，城管暴力執法的根本原因在于城管責任和權力的不匹配。

上世紀九十年代，隨著城市化進程的加快，城市管理問題日益迫切，但當時城市管理權分散在不同職能部門手中，“都有權，但都不愿管事”。1996年10月1日，行政處罰法實施，其中第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”，確立了“相對集中行政處罰權”制度。這條規定成為城管制度產生的直接依據。根據當時規定，城管行政處罰權模式是“7+1”，即城管執法的范圍，包括市容環境衛生管理、城市規劃管理、園林綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政處罰權，以及省級政府決定調整的其他領域行政處罰權。

然而，在行政處罰權相對集中后，環保、工商等部門把那些執法難度大，并且不涉及自己核心利益的執法權轉移給城管，城管執法難度越來越大。“政府部門把權力轉移給城管，這樣的轉移有效嗎？”這是城管執法面對的第一個詰問。

同時，行政處罰法第十六條規定“可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，可見，行使行政處罰權的只能是“行政機關”，而非任何其他主體。但直到現在，一些縣、區的城管部門仍非行政機關，有些是事業單位， 有些甚至是臨時機構。城管是否具有執法主體資格，是它回避不了的又一疑問。

合法性“先天不足”，讓被執法對象難以從心底對城管執法認同。而執法手段的缺乏，又加大了執法難度，為沖突埋下伏筆。關于執法手段缺乏，下面的例子可見一斑。按照行政處罰法規定，城管可以暫扣小販物品，但沒有人身強制權，7月27日中央電視臺《新聞調查》報道了廣州城管因此遭遇的一場官司：今年3月，城管隊員和小販李盛燕發生沖突，當李盛燕扔出一個番石榴后，城管隊員敖大挺沖上前去做出了掐脖子的動作。事后，李盛燕將城管告上法庭，認為城管涉嫌行政違法。敖大挺解釋說，自己是擔心李盛燕再有過激行為，想把她和水果刀隔離開，而李盛燕的代理律師則認為，城管沒有任何人身強制權，敖大挺行為超出了城管的權力邊界。不過，這名代理人也承認，規定本身也有一些問題，“城管就根本不應該有這種財產扣押的權力。如果沒有人身的這種控制的權力，他根本做不到的”，“不僅僅容易給小販帶來很大的傷害，其實我覺得給城管也容易帶來傷害，因為他們這種地位是很尷尬的”。

責任過重，權力有限。面對違法，不管不行；管，又沒有足夠的執法權。權威性不足，手段有限，這是暴力沖突的根源。

存廢之爭

多年來，城管存廢是一個備受爭議的問題。每有城管的重大負面新聞，廢除的呼聲都會不絕于耳。

最近，網友陳秋雨發的一條微博引發共鳴，被大量轉發，“城管一是替權力或資本拆人房占人地，二是驅趕街頭小販，其工作或傷天害理或充滿爭議。城管多臨時工且待遇低，也知在做萬人恨的事，卻受盡委屈仍堅守崗位，非因崇高使命，為的是拆房占地后的賞賜，為了對弱者選擇性執法敲詐小利。知惡卻踐行，見利而忘恥，城管是法制淪喪的產物！”

不過，反對的聲音同樣不少。網友北非則在微博稱：“我堅決不同意取消城管。你敢取消一個試試，便道絕對擺滿了小攤，行人肯定會被擠到行車道上。等天一擦黑，小攤收了你再看，一準兒全是菠蘿皮竹簽子爛紙片等各種垃圾和臟水。”

實際上，取消城管的嘗試并非沒有做過。2009年6月1日，河北省石家莊市元氏縣城管隊因提高停車費與司機發生糾紛，甚至拿出手銬銬人。有關部門調查發現，元氏縣城管隊是1998年設置的臨時機構，收取停車費屬于違法違規，隨即責令該縣撤銷城管，元氏縣成了全國唯一一個沒有城管的縣城。

“沒有城管了！”小販們頓時活躍起來，大街上一片繁榮，叫賣聲此起彼伏，活像一幅現代的《清明上河圖》。

被撤銷大約7個月后，城管大隊又悄然成立。現在的城管大隊隸屬于縣住建局，是一個附屬辦公室的編制，職能也被弱化，目前主要精力都放在了市容綠化用地的拆遷上。 工作人員的編制屬事業單位，但不少城管隊員沒有正式編制。

執法沒有依據，仍是執法面臨的最大問題。“法律上沒有明文規定什么是城管該管的”，這是元氏縣城管大隊的尷尬，也是全國城管的尷尬。

網友李子旸也在微博中表示了對城管取消之后管理真空的擔心。他認為，取消之后，如果沒有妥善的替代辦法，一旦出現城市秩序混亂，不堪忍受混亂的居民會寧愿接受權力更大更不受控制的新城管，“目前的城管，經過多年博弈，權力已經受到相當限制。推倒重來只是在浪費時間，讓艱苦的博弈過程再來一遍，讓大家受二茬罪，吃二遍苦。”

7月25日發生在北京的事件，似乎為上述擔心添了證據。根據北京市有關部門通報，7月25日晚9時30分許，什剎海景區管理處工作人員在景區巡查時，發現一未成年女孩在路邊擺攤占道經營。在糾正過程中，工作人員和女孩父親田先生發生口角爭執，繼而發生肢體沖突，田先生和3名景區管理處工作人員受傷。在這一事件中，“肇事”的并非城管，而是什剎海景區管理處工作人員。這提醒我們：只要城市還需要管理，只要執法者和被執法對象之間存在利益沖突，那么，即使取消了城管，沖突仍會發生。

7月22日，中國法學會行政法學研究會副會長、國家行政學院法學教研部副主任楊小軍教授做客人民網時指出，城鎮化是未來發展方向，各種問題將集中在城市，城市管理的事情會越來越多，越來越重要。城管職能不會弱化消失，反而會強化。