中共“立法法”出臺

盡管近年來新的黨內(nèi)法規(guī)頻頻出臺，但最近出臺的兩部有著與眾不同的意義。

5月27日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公開發(fā)布。

這兩部被輿論稱為中共“立法法”的黨內(nèi)法規(guī)，將為理順黨內(nèi)制度、規(guī)范，為各項黨內(nèi)法規(guī)立法執(zhí)行“標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)”提供依據(jù)。

“制度建設(shè)對我們黨來講是根本性的建設(shè)，怎樣才能保證制度建設(shè)建立在更科學(xué)的基礎(chǔ)上，首先得對制度自身的建設(shè)先規(guī)范化。這兩部法規(guī)是關(guān)于出臺黨內(nèi)法規(guī)制度方面相應(yīng)的規(guī)定，對于更好地推進(jìn)黨內(nèi)制度建設(shè)具有非常現(xiàn)實的意義。進(jìn)一步說，對黨內(nèi)法規(guī)制度的健全，對黨內(nèi)干部、黨員約束的強(qiáng)化，對推進(jìn)依法治國的進(jìn)程也是有很現(xiàn)實的意義的。”中央黨校黨建部教授戴焰軍告訴《瞭望東方周刊》。

黨內(nèi)法規(guī)格局

1990年，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一名稱。此次發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》），是對《暫行條例》的修訂。

《條例》明確道，本條例的制定是“為了規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”。

經(jīng)過數(shù)十年建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)頗具規(guī)模。

按《條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七類，除了黨的根本大法黨章之外，準(zhǔn)則旨在“對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定”，條例是“對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”，其余四類則較為具體，負(fù)責(zé)“對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定”。

除了歷經(jīng)多次修改的《中國共產(chǎn)黨章程》之外，至今中國共產(chǎn)黨已經(jīng)形成了由數(shù)百項準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則共同構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)格局。

其中，準(zhǔn)則有《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，條例則包括《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》、《中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國人民解放軍政治工作條例（節(jié)選）》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》等十?dāng)?shù)項覆蓋各方面的法規(guī)。

至于規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則多達(dá)數(shù)百項，如果將各級黨組織發(fā)布的法規(guī)悉數(shù)計算，數(shù)量龐大。

“應(yīng)該講，經(jīng)過三十幾年的改革開放，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了非常有效的成果，包括黨的思想組織、制度建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)的各個層面都有了相應(yīng)的制度體系來保障，這樣的一系列制度保證了中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下更好地在領(lǐng)導(dǎo)國家與社會建設(shè)中發(fā)揮積極的作用。更重要的是，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了依靠制度來加強(qiáng)黨自身建設(shè)有效性的這樣一個階段。”中央黨校黨建部教授蔡志強(qiáng)告訴《瞭望東方周刊》。

依靠制度統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)

但是，數(shù)量繁多的黨內(nèi)法規(guī)亦需要通過統(tǒng)籌規(guī)劃加強(qiáng)系統(tǒng)性建設(shè)。

5月28日，《人民日報》發(fā)布的對這兩項黨內(nèi)法規(guī)的解讀中提到：長期以來，“紅頭文件”制定隨意現(xiàn)象在一些地方時有所見，干部群眾對此很有意見。特別是有的地方制定的“紅頭文件”出現(xiàn)了同黨的方針政策、同法律法規(guī)不一致，或者文件之間相互“打架”等問題，損害了文件的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

“這些年來黨內(nèi)各種法規(guī)制度出臺得比較多，這里面有中央的、地方的，中央又有各個部門的。這之間就會產(chǎn)生重疊、沒有體系等問題，特別是一些地方的黨內(nèi)法規(guī)。所以現(xiàn)在也需要對黨內(nèi)的法規(guī)制度進(jìn)行統(tǒng)一的系統(tǒng)的清理，使其更完善更成體系。”戴焰軍說。

“我們建構(gòu)的這一系列制度，有些時候制度本身的運行還不是我們期待的那么順暢。而且，這些制度從頂層設(shè)計上對整個政黨的現(xiàn)代化、科學(xué)化所進(jìn)行的規(guī)劃與把握還存在一些不足。我們在講到中國共產(chǎn)黨自身制度建設(shè)的時候會發(fā)覺，相關(guān)的條例法規(guī)的制定，在過去20多年還是從一個個點上去考慮的。怎么樣讓一個政黨在科學(xué)的、有序的、完善的制度體系里運行，就需要對這些制度的制定過程，包括制度制定之前的調(diào)研過程，有一個充分論證和科學(xué)考量，所以就形成了我們所說的黨的‘立法法’這樣兩個制度。”

此次出臺的《條例》，對統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)作出了具體的制度安排。

在制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則中，《條例》特別注明要“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”。

同時，《條例》具體規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點、整體推進(jìn)，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

為了保障黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性，《條例》除了對黨內(nèi)法規(guī)的起草、審批與發(fā)布、適用與解釋等環(huán)節(jié)作出了規(guī)定以外，還特別對黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評估作出規(guī)定，分別細(xì)化了備案制度，增加了清理制度，并確立了實施后的評估制度。

“黨自身的改革及建設(shè)不能只靠一些地方的修補(bǔ)或者突出某一個方面的重點來完成，而是已經(jīng)進(jìn)入了一個依靠制度來統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)的歷史時期，它是一個綜合的、系統(tǒng)的工程。這一方面體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨自身的改革進(jìn)入了一個新的歷史階段，另一方面也說明政黨的改革需要在一個有效的框架里面進(jìn)行，一個是法治的框架，一個是頂層設(shè)計的框架。”蔡志強(qiáng)告訴本刊記者。

體現(xiàn)出民主性

據(jù)媒體報道，2012年初，中央就著手修改和制定“規(guī)定條例”，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安是中央就該“規(guī)定條例”征求過意見的專家之一。

《條例》的這一制定過程便反映了其本身所規(guī)定的另一原則，即黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)“符合科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求”。

新華社報道特別提到，與《暫行條例》相比，《制定條例》將“有的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布”的規(guī)定，修改為“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”，確立了“以公開發(fā)布為原則、以不公開發(fā)布為例外”的制度。

姜明安在接受新華社采訪時說，這樣修訂可以提高黨內(nèi)法規(guī)的知曉率，進(jìn)而監(jiān)督相應(yīng)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治黨的民主性、先進(jìn)性。

“現(xiàn)在的制度建設(shè)我認(rèn)為有一些東西還需要健全、完善，特別是在具體的制度方面。比如，怎么保障黨員的各項權(quán)利，這個東西需要更好的具體的制度，黨的民主集中制是很好的根本制度，但在現(xiàn)實中貫徹必須要有具體的制度程序來保證，在這些方面我們需要做的工作還很多。”戴焰軍說。

在法規(guī)制定的原則和程序上，《條例》體現(xiàn)出了民主性。

例如，《條例》規(guī)定，起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。

在具體的程序上，《條例》明確對征求意見環(huán)節(jié)作了細(xì)化規(guī)定：一是規(guī)定征求意見時應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見；二是規(guī)定與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見；三是規(guī)定征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式。