涔天河：百億工程如何“大材大用”

處于湘粵桂三省交界的永州市江華縣，長期遠離域外人們的視線。如今，這里正處于一波熱火朝天建設之中。

自2012年8月開工以來，總投資130億元的“湖南水利一號工程”—涔天河水庫擴建工程，成為整個永州市的工作重心。

這個籌劃了20多年的項目，借著當年“四萬億擴大內需”東風，在各方爭取之下，獲得國家發改委審批，被省、市兩級政府和當地民眾寄予厚望。而它的所在地—江華縣，也躍入話題中心。

按照設想，這個水利工程將帶來湖南最大的灌區，新開墾的25. 8萬畝耕地，可在“18億畝耕地紅線”之下，為這個中部省份的希望之地—長株潭城市群，爭取到同等面積的國家建設用地審批許可，實現省內占補平衡。

不過，這個項目引起一些并不特別了解實情的人關注，是緣于60多名永州市黨政機關干部在項目投資企業中兼職，并領取津貼。

中央紀委《黨員領導干部廉潔從政若干準則》、中央組織部《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》以及《公務員法》中，都有黨政領導干部不得在企業兼職并領取津貼的規定，永州為什么會打破這個規則？

干部兼職有津貼

據工商資料顯示，2011年12月15日，注冊資本金為2億元的“湖南涔天河工程建設投資有限責任公司”成立。經營范圍為：水利水電及安裝工程、公路工程、市政工程、房屋建筑及裝修裝飾工程、地基與基礎工程、灌溉工程、防洪工程、引水工程以及水利發電，庫區土地開發、整理，供水，水利資源開發，水產養殖，旅游開發服務等。

該公司公開資料介紹，今后隨著項目資本金逐年到位，公司注冊資本將達40億元以上，資產100億元以上，成為永州市特大型水利水電投資企業。

這家公司的管理人員，大都由黨政干部兼職。

其中包括3名副廳級以上干部：舒平（永州市委常委、副市長，兼任公司董事長）、廖秋文（永州市政協副主席，兼任公司總經理）、榮燕明（永州政府正廳級干部）。此外，兼職其中的還包括劉亞平（市財政局副局長）、徐明華（市商務局副局長）、左全裕（市水利局副局長）、周智亮（市移民局局長）、秦春林（市國土資源局工會主席）、羅光輝（市紀委正處級紀檢監察員）等33名黨政機關領導干部，以及黎世民（永州市涔天河水電管理局黨委書記）等32名事業單位編制人員。

這些干部領取每月1200～2400元不等的津貼，每個月發放津貼總額為十余萬元。他們在該公司的差旅住宿包干報銷標準待遇，是每日160～800元不等。

根據中紀委、中組部聯合發出的“中組發【2004】2號”文規定，“凡在企業兼職的黨政領導干部，要免去或本人主動辭去其在企業的職務；凡企業負責人兼任黨政領導職務，要免去其黨政領導職務。”“各地、各部門要對此前制定的有關政策和文件進行清理，凡與國家法律法規、中央規定不一致的，要予以廢止。今后，各級黨委、政府及其有關部門不得再審批黨政領導干部到企業兼職。凡違反規定繼續審批的，審批無效，并要追究主要領導及有關負責人的責任。”

《公務員法》規定：“公務員因工作需要在機關外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬。”《黨員領導干部廉潔從政若干準則》規定，不準“違反規定在經濟實體、社會團體等單位中兼職或者兼職取酬”。

本刊記者調查發現，擴建工程中的導流洞工程總投資8900萬元，由中國水利水電第十一工程局有限公司中標承建，而由該公司購買3輛河南牌照別克SUV（每輛價值40萬～50萬元），卻交由湖南涔天河工程建設投資有限責任公司3位兼職的干部長期使用。其中一輛牌照為“豫MC7939”。

為什么永州市這60多名干部要采取非正常方法兼職呢？一位知情人士向本刊記者介紹說，此前，由于長期招商無果，在項目獲批前后，永州市一度試圖引進國有澧水公司作為涔天河水庫擴建公司業主單位，澧水公司是國有企業，在澧水的投資開發方面較為成功。澧水公司的工作人員也一度進駐永州，但仍然退出。“原因沒有對外公布，但資金壓力肯定是主要原因。這種情況下，市政府領導只好自己上。”

那么，為什么要違反中央規定領取兼職企業的津貼？“兼職津貼和差旅補助，是為了充分調動工作積極性。”永州市政府的一位干部說。

涔天河擴建之夢

在永州，涔天河水庫擴建已經謀劃了超過二十年。

48萬人口的江華縣，古稱“馮乘”，在西漢元鼎6年（前111年）置縣。這里擁有76. 7%的森林覆蓋率，有“華南之肺”之譽。江華有大量的吊腳樓，數千年來，流行歌舞，尤以長鼓舞和盤王大歌為特色。

有吊腳樓，是因為山多；山多，往往水也多；水多，又往往意味著可以發電。

現有的涔天河水電站建于1963年12月，正常蓄水位254. 26米，涉及灌田12. 3萬畝，裝機22. 5MV。這并非這條河的極限，當時曾有建更高壩方案的計劃。但是，在當時的歷史條件下，為了確保不淹沒江華縣城（水口鎮），并解決兩岸農田灌溉和木材流放問題，建了低矮梯級的電站。

“自江華縣城從水口鎮搬往沱江鎮后，水口鎮已不再是淹沒控制對象，從而為涔天河水庫擴建掃除了最后的障礙。”1991年10月，湖南省水利水電勘測設計院制作了《洞庭湖水系湘江支流瀟水流域規劃報告》，提出了涔天河擴建方案：蓄水315米，裝機容量135MV。報告推薦了瀟水干流八級開發計劃，而315米高的涔天河水電站則是其中第一個，也是最大的水電站。

該報告的背景是：1990年時任零陵地委書記提出“南水（擴建涔天河水庫）北城（零冷聯城）”戰略。由此啟動了擴建項目準備工作。

此后，越來越多的當地領導干部認為，占據瀟水龍頭位置的涔天河水庫“大材小用”太久了，“大材要大用”的聲音越來越多。

2012年，一位叫做張華兵的涔天河擴建工程指揮部干部發表了一篇散文：“涔天河不是一條河。甚至不是一座村莊，不是一座水庫。它是永州幾代人的夢想。”

只待投資

永州市歷屆干部不斷呼吁。1992年通過《瀟水流域規劃報告》，1996年完成《涔天河水庫擴建工程初步設計方案》，“萬事俱備，只待投資。”

涔天河水庫擴建工程一直被列為招商引資重點。直到今天，在人民網上還可以查到2007年這個項目的招商信息：壩高 114米 ，水庫總庫容15. 9億立方 ，發電裝機180兆瓦，年發電量4. 5億千瓦時，灌溉面積115萬畝。擴建工程靜態總投資17. 18億元，動態總投資23. 34億元。

但招商引資始終沒有開花結果。這是為什么呢？

難點在于發電量。擴建后，年發電量4. 5億千瓦時，按照目前0. 38元的上網電價，意味著一年電費收入僅為1. 71億元。

實際投資額又是多少？目前的官方網站顯示：涔天河水庫擴建工程項目由樞紐、灌區和土地開墾三個部分組成。擴建工程總投資約130億元，其中：樞紐工程投資61. 7億元，設計工期46個月；灌區工程投資34億元，設計工期42個月；土地開墾計劃25. 8萬畝，投資約34. 3億元。

按照8%的貸款利率計，130億元如果貸款一半，每年需要5. 2億元利息；即便只貸款樞紐工程61. 7億元投資的一半，也需要2. 468億元利息。

僅僅支付貸款利息，就消耗掉了1. 71億元的年發電收入。從企業投資角度來看，這個項目缺乏經濟前景，招商之難可想而知。

在紙上躺了20年的水庫，終于躍入現實

直到2000年，在涔天河電站上游的江華嶺東山區的十幾萬林農，仍然無電可用。

2000年7月22日，江華縣政府常務會議決定，在現涔天河電站上游建設小水電，開發骨干電源點。

次年，中共江華縣委召開“水電開發工作專題會議”，強調“水電開發興江華”，開始了小水電開發熱潮：“今年開發要完成裝機和上網2萬千瓦以上，年底基本建成地方供電網絡，力爭林區80%以上的人口用上自網的電。”

緊隨其后，2003年，湖南省掀起了全省的水電熱潮。這年9月1日，湖南省人民政府辦公廳轉發了省計委《關于加快發展農村水電的意見》：“我省水能資源豐富，理論蘊藏量1570萬千瓦，技術可開發量1323萬千瓦，已開發630萬千瓦，僅占可開發量的48%，開發潛力巨大，開發前景廣闊。”

這一《意見》提出：“‘十五’期間，計劃投資50億元，新建發電裝機70萬千瓦。把懷化市、郴州市、邵陽市和湘西自治州建設成為全國大型農村水電基地。‘十一五’期間，規劃投資60億元，新建發電裝機100萬千瓦。把懷化市、郴州市、永州市和張家界市建設成為全國特大型農村水電基地，把我省建設成為全國水電強省。”

為確保得到響應，《意見》鼓勵公務員也加入投資隊伍：“按照‘誰投資，誰所有，誰收益’的原則，鼓勵個人（包括國家公務人員）、集體和各類經濟主體、外商投資開發農村水電項目。”

如此背景之下，當2008年國際金融危機之后國務院推出4萬億投資拉動內需計劃時，湖南省地方政府緊緊跟蹤這一機會，正式向國務院申報涔天河水庫擴建工程項目。

此次，申報終獲成功。2010年8月，國家發改委批復涔天河水庫擴建樞紐工程項目建議書；2012年6月，國家發改委正式批復涔天河水庫擴建可行性研究報告。2012年8月，項目開工。

在紙上躺了20年的水庫，終于躍入現實。

面臨資金挑戰

湖南省政府之所以大力推進這一項目，一方面是希望抓住國家放松項目審批以拉動內需的機會，同時也是因為擴建后帶來的另一個好處：土地占補平衡。

根據設計，水庫建成后將新增25萬畝耕地，分布于道縣、寧遠等縣，這將使得長株潭城市群成為最大受益者。

長株潭進行城市建設，需要大量建設用地，這在國家18億畝耕地紅線控制下面臨障礙。而永州提供的25萬畝新增耕地，有助于湖南省內實現占補平衡，從而獲批土地。

不過，長株潭城市建設用地的招拍掛收入進入的是當地地方政府財政，并不會注入永州市財政。涔天河水庫仍然面臨資金難題。

事實上，國家發改委早就注意到投資問題。2009年6月1日，涔天河擴建工程領導小組辦公室在向主管領導匯報報批工作時說，水利部已經正式發函給國家發改委，表示完成審查，但“國家發改委明確表示，對涔天河項目的態度完全取決于湖南的態度，湖南有多個重點水利工程項目，如果只有涔天河一個項目，國家發改委馬上可以安排，關鍵是湖南不止這一個項目，要有一個先后排序，湖南必須拿出涔天河的籌資方案來，國家發改委才能安排審查”。

此時，正是湖南項目報批集中的時刻，金塘沖水庫、宜沖橋水庫等也在報批之列。2011年7月21日的《湖南日報》報道說：“水利的春天，湖南的機遇。2011年上半年，我省爭取中央水利投資超60億元，居全國第一，超過去年全年投資總額。”“全省‘十二五’期間將完成26大類水利工程建設任務，需要投入1471億元，是‘十一五’投入總量的3. 4倍。”

資金籌措是涔天河項目能否立項的關鍵，資金分攤比例確定是國家發改委審批該項目的前提條件。因此，資金籌措方案和分攤比例確定，成為涔天河項目審批的核心問題。

查閱當時的湖南本地媒體新聞，可以看到相關副省長、水利廳長、國土廳長為涔天河項目資金問題進行各種視察，召開各種會議。

資金從一開始就是麻煩。上述報告說：“到目前為止，省政府對項目法人的確定還沒有定論，前期工作經費難以解決。目前，項目建議書設計費為1200萬元，可研設計費為4600萬元，此外，12個專題報告編制費用估計在800萬元左右，在永州市委、市政府的安排下暫由市直相關部門墊付，加上北京評審各項費用，前期經費開支很大。”

開工之后，資金仍然困難。一份2013年6月的擴建項目報告說：“項目開工以來，到2012年底僅到位中央投資2億元和省配套1. 8億元。今年計劃完成投資10億元，直到6月中旬，才下撥省財政資金0. 2億元。”

根據國家發改委國家投資項目評審中心審批通過的初步設計概算評審報告，涔天河水庫擴建工程按2011年三季度價格水平估算，工程靜態總投資49. 1686億元，總投資51. 1491萬元，其中中央預算內投資安排14. 4億元，利用銀行貸款15. 1005億元，其余由地方自籌。到2013年1月，按照2012年三季度價格水平，總投資增加到61. 7億元，增加了10億元。

因此，目前來看，中央預算內投資和貸款合計只有30億元，在61. 7億元的投資項目中，其余資金尚無著落，這將給永州這個經濟實力在湖南僅優于湘西自治州的薄弱地市帶來壓力。而這僅是130億元項目中的樞紐工程部分。

打破常規之后

在審批運作程序時因打破常規帶來的一些疏漏，成為開工之后工作組面臨的挑戰。

比如在國家發改委《關于湖南省瀟水涔天河水庫擴建工程可行性研究報告的批復》（發改農經【2012】1902號）中，這一項目需要搬遷安置21800人，全部為農村人口。

而本刊記者在水口鎮了解到另一種說法。這個被全部淹沒的鎮有數千人口，被整體搬遷，而作為老縣城所在地，居民大多是城鎮戶口。他們不同于大山深處的林農，基本依門面為生。而城鎮戶口和農村人口的移民補償標準不同，這兩種算法，將使得補償成本總額與實際情況出現差距。

還比如，按照規則，國家發改委審批的項目初步設計包含了征地補償、移民等各種費用，而這則基于相關部門根據國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》進行實物調查，這種調查必須得到被調查者認可，并公示。

而現實情況不一定是這樣。

一位江華縣干部向本刊記者介紹說，他曾在2013年年初聽取了縣工作組的情況匯報，頗感驚訝。以被淹沒的水電站處置為例，庫區工作開展分為兩個階段，一是永州市直接負責階段，二是江華縣包干負責階段。但是，“在永州市直接負責階段，為了涔天河水庫擴建工程的《可研報告》能順利審核通過，省設計院在《可研報告》中涉及的被淹電站原投資、裝機容量、建設時間等有關數據，在沒有進行實物指標公示的情況下直接進行了采用，這給處置工作的其他環節帶來了極大的隱患。此后，省設計院專家認為被淹電站的原投資難以核實，曾建議對被淹電站進行資產評估，但因多方面的原因，省市沒有采納此建議。”

在江華縣包干負責階段，2012年6月初處置工作組開始開展工作后，發現省設計院在《可研報告》中采用的有關數據與實際情況有出入。小水電處置工作組立即將此情況向省市縣有關領導和專家進行了匯報，要求將有關數據重新確認后向電站業主進行公示。這一建議沒被采納。因為當時目的是盡快讓初步設計報告通過國家發改委審批。

初步設計報告通過審批后，各種數據是不能更改的。這一初步設計報告，已見諸于國家發展改革委國家投資項目評審中心【2013】463號文件《湖南省瀟水涔天河水庫擴建工程初步設計概算評審意見》等文件。

如今，時過境遷。一位被淹沒小水電站股東說，他們并沒有見到有人找他們進行實物調查確認，“國家關注項目成本問題，報告的時候，把成本數字做低一些，這樣有助于在國家發改委審批通過。”

但是，申報時被壓低的成本最終仍然要支出，這又加劇了資金壓力。

創新土地置換模式的難題

這個項目最大的亮點，是設計中新增的25. 8萬畝耕地。除了幫助長株潭建沒用地實現占補平衡，這些將要新開墾的土地本身如何處理呢？

名叫張華兵的擴建工程指揮部干部撰文暢想：“當總長近900公里（現有261公里）的渠道在湘南大地全部鋪開后，河水引上了山崗，荒蕪的土地被大規模喚醒，湘南農業開發將呈現出怎樣的新面貌？”

但他也說：“不容否認，由于農業生產效益偏低，現有的耕地中，還有相當一部分處于拋荒狀態。會不會出現把這20多萬畝土地開發出來繼續曬太陽的現象呢？ ”

2011年9月，在涔天河工程指揮部組建之初，永州相關領導提出：“整個工程不僅是要建成湖南水利工程建設的樣板，也應該是土地整理、土地開發的樣板，新農村建設、湘南農業現代化的樣板。要考慮引進農業龍頭企業進行規模經營。”

這意味著，在這新開墾的20多萬畝耕地上，將主要采取引進規模化農業企業經營的模式。

由此，永州市推出了一個移民政策“6+ 3+ 5”，即給搬遷出來的林農按照“人均水田0. 6畝，旱土0. 3畝、林地0. 5畝”的標準配置生產用地。不過，由于這些土地大都遠離移民居住點，因此將采取土地流轉的方式：移民將“6+ 3+ 5”集中流轉給項目法人或其他農業開發公司，按當地土地流轉的市場價格計算流轉收益，由項目法人逐年撥付給移民戶口所在地的縣級移民管理部門，再由移民管理部門兌現給移民。

本刊記者在江華縣花江鄉水口寨村采訪發現，這一創新并沒有引來林農的追捧。這個村有960人，在上世紀60年代修建涔天河水庫的時候，水口寨就曾就地后靠移民一次，目前的居住地已很成熟、宜居，這次是二次移民。

十余名村民向本刊記者表示，他們最大的希望就是在縣城內集中安置，建立移民街。他們無法理解“6+ 3+ 5”。在他們的眼中，這個政策是這樣的：“按現在的信息，我們將得到的土地流轉費是人均一年300元左右。但是，就我們村淹沒的土地面積計算，人均土地補償費2萬元左右，如果存入銀行，每年利息也有700多元，這要比土地流轉費多出將近400元，如果存入投資公司按一分的利息計算，每人每年2000元左右，一個4口之家，每年就要比土地流轉多出6000元左右。土地流轉安置是不切實際的，不成熟的。政府怕補償給我們的錢賭掉花掉，生活困難了找政府，也可以幫我們管理好這些錢，我們只要按一分的利結算就可以了，也減少了政府去征收土地的麻煩。”

林農擁抱城鎮化

在江華山區，本刊記者感受到與眾不同的純樸之風。

貝江鄉黃河村的林農趙文勝說，山區林農們從這些年的社會變化中，感受到了國家前進的澎湃動力，認為涔天河水庫擴建是他們發展的一次機遇：“中國共產黨能在積貧積弱、半封建半殖民地的土地上建立中華人民共和國，是因為她的政治主張是將養育人類的土地分給所有的國民，這是各族人民擁護中國共產黨的領導，熱愛社會主義制度的堅實基礎。我們山區的林農，雖然離改革開放的成果遠不少，但我們并不抱怨，一如既往地在林地中勞作投入。”

當地的老百姓大多認識到，城鎮化是不可抗拒的前進動力，年輕一代強烈期待融入城鎮。“江華縣城從水口遷入沱江時，有多少家庭有機會進入城鎮，而我們父輩的選擇讓我們悔恨一生。今天，歷史的新轉折點將機會迎面向我們撞來，我們需要躲閃嗎？”趙文勝說。

“但是，我家傳下來幾十畝山林，要我換6+ 3+ 5土地流轉，我不愿意。”他曾在6個省份打工，多個手指因工受傷被切斷。回家鄉后不斷思考的他，還向政府提出了城鎮化靠后安置方案供參考。

涔天河擴建工程指揮部做了大量的準備，在《移民安置工作培訓資料》中這樣說：“水庫移民涉及庫區社會經濟及文化系統的局部瓦解和重建，移民安置實際上是一個社會-文化和社會-經濟及人-自然的再協調過程。由于水庫淹沒破壞了原有的區域生態格局，瓦解了移民以往固有的生產體系和生活方式，縮小了人民的生棲空間，加劇了人口-資源矛盾，因而，移民安置絕不是簡單的補償，而是一次全面的經濟開發和復興計劃，其核心問題是為移民的重新就業創造機會，實現生存與發展需要。”

目前，江華縣準備了包括縣城移民社區在內的6個移民點供搬遷選擇，涉及多種去向方式，同時，在去年接受了移民的集體建議，取消了原來遷往外縣的計劃，以便于移民們生活在一起。

“這是一個長期的工程，它并不隨著人口遷出庫區和得到安置以及緊急措施的實施而結束，確切地說，這僅是移民生活新紀元的開始。”一位工作組干部說。