中國企業海外投資壁壘會降低嗎

第五輪中美戰略與經濟對話近日落幕，一個重要的成果是中方同意以準入前國民待遇和負面清單為基礎，與美方進行投資協定實質性談判。

這是中美在2008年啟動雙邊投資協定談判以來所獲得的最大突破，但能否真正減少中國企業在美投資遭遇的壁壘呢？

中國企業在美投資頻頻受阻

近年來，中國企業在海外直接投資頻頻遭遇阻力。

中海油收購美國石油公司優尼科（ Unocal）折戟、中鋁增持澳大利亞力拓公司失利、華為在美投資受阻等成為國內學者和媒體常常引用的幾起投資失敗的案例。事實上，即便是那些成功完成的交易，背后也不乏曲折經歷。聯想在2005年收購IBM的PC業務時，美國國會議員以“威脅國家安全”為由加以阻撓。最后是雙方的高管組建的交涉團隊花了1個多月的時間，去拜訪和說服了13個美國政府部門，交易才得以完成。

這樣的投資阻力近年來有愈演愈烈的趨勢。

受到全球金融危機的影響，很多歐美企業紛紛減少國際投資、精簡和剝離國際資產，為中國企業走出去創造了機會，有西方媒體將金融危機后的中國海外投資形容為“大款遇上大減價”，毫無節制地來了一場瘋狂大血拼。但另一方面，地區保護主義日益嚴重，加大了投資環境的風險系數，針對中國企業的審查更為嚴格。

這尤其反映在美國市場上。2012年10月，美國國會認定華為與中興威脅美國國家安全，限制其進入和發展美國市場，三一集團同樣在美國投資受阻，已經起訴美國總統奧巴馬。這些案例雖然是少數，但影響巨大，增加了中國企業進入發達國家市場的障礙。

2012年全年，中國實現非金融類對外直接投資772. 2億美元，同比增長12. 6%，增速為2004年以來最低值。

威脅“國家安全”成為慣用的理由

國外的政治阻力是中國企業海外投資最容易遭受的障礙，而“國家安全”則成為慣用的理由。

2005年中海油收購美國優尼科石油公司遭遇了強烈的政治反彈，美國國會聲稱優尼科的海底地形測繪技術可能會對中國潛艇有幫助。美國眾議院更是以398對15的絕對多數通過了抗議法案，敦促小布什總統利用CFIUS（在美投資委員會）機制好好審查中海油的投標。

華為2011年收購美國3Leaf公司時，五位美國眾議員聯名致信奧巴馬政府，宣稱華為收購3Leaf案會損害美國的國家安全，CIFUS隨即通知華為撤回該項收購。

因為政治因素在海外投資受阻與投資時機有很大關系。2005年中海油收購優尼科受阻當時的環境是中美經貿關系十分緊張，圍繞著人民幣升值問題美國展開了空前強勁的對華施壓，貿易爭端日益激烈，而針對中國兌現入世承諾的責難更是接二連三。于是中海油的案例充當了導火索，掀起了美國國內的反華風。

華為收購美國私有寬帶互聯網軟件提供商2Wire受阻正值美國的中期選舉，同時國際上對網絡安全的擔憂日趨強烈。華為首席營銷官余承東在接受媒體采訪時曾坦言，在過去受政治因素影響相對較小時，華為在北美市場沒有抓住寶貴的時間點，如果當時抓住了，華為現在可能已經成為北美的主要供應商。

“國家安全”的擔憂、遭遇的政治阻力其實是針對特定國家的。2009年西色國際打算以2600萬美元收購美國優金礦業公司（firstgold） 51%的股份遭到CFIUS的勸退，理由是優金公司在內華達州的四項資產靠近法倫海軍航空站，此外還有一些涉及敏感性、安全機密性的資產和軍事資產。UJvoPohiewDZDWPThzJ4/Q==之后美國合作方加拿大人林奇總裁直指不公平，因為在那附近外國采礦公司云集，加拿大的巴里克、澳大利亞的力拓等均有作業，有的比優金公司離軍事基地更近。

企業很難通過自身力量克服阻力

為了克服因涉及“國家安全”而造成的投資受阻，有人建議中國企業應當聘請政府游說中介搞定國會議員。

事實上，2005年中海油收購美國優尼科石油公司時，也曾聘請Akin Gump游說美國政府試圖消除政治敵意。而2008年華為聯合貝恩收購美國通訊設備商3Com公司時，也曾聘請華盛頓K街的專業機構為其展開涉及法律、政策等一系列游說。2010年華為收購美國摩托羅拉的無線網絡設備業務時也聘請了蘇利文·克倫威爾、世達等幾家在電信并購和爭取聯邦政府批準等敏感國際并購交易上“長袖善舞”的美國知名律師事務所。

但這些努力并沒有使得這些投資得以順利進行。在全球前50大電信運營商中，華為已與45家取得了合作，但就是沒能拿下Verizon無線、美國電話電報公司（ ATT）、Sprint和T- Mobile四家美國運營商的合同。

“國家安全”的背后，實際上是商業利益在作祟，是商業競爭政治化的表現。

在2005年中海油收購美國優尼科石油公司時，來自加州的眾議員Richard Pombo提交法案，要對所有中國對美石油公司收購案至少拖延120天。仔細研究此人卻發現，與中海油競標的競爭對手雪佛龍公司的總部就在他的選區。

華為在美國投資受阻背后，也有美國電信企業的阻撓。2008年華為聯合貝恩收購美國通訊設備商3Com公司時，為了使交易獲得批準，消除美國當局對“國家安全”的憂慮，貝恩向美國政府作出了多項讓步，包括對3Com公司中主要開發國防安全軟件的TippingPoint部門進行分拆，保證華為不會獲得敏感的美國技術或美國政府訂單，也不具有該公司的運營控制權和最終決策權。即便如此，交易依然沒能完成。

中美投資協定談判取得突破性進展

從2008年9月到2013年6月，中美雙邊投資協定已經舉行了九輪談判。雖然中美均表達了推動談判取得進展的意愿，但談判一直沒有進入實質性階段，雙方一直在進行初步的討論和核對文本。

中美投資談判之所以遲遲沒有進展，主要有兩個障礙：其一，美國的慣例是用雙邊投資協定范本作為談判的藍本，而美國在2009年底開始對其2004年版雙邊投資協定范本進行修訂，在沒有最終敲定新范本前，美國很難跟中國進行實質性談判；其二，中美在投資準入和投資待遇等多個問題上存在較大分歧，部分分歧構成對雙方外資管理體制的重大挑戰，如果沒有雙方極大的努力，談判很難進行。

隨著2012年4月美國新的雙邊投資協定范本的公布，第一個障礙已經基本掃清。2013年7月的中美戰略與經濟對話中，中方承諾準入前國民待遇和負面清單，標志著第二個障礙也取得重大突破，中美雙邊投資協定談判將很快進入實質性階段。

這一突破的重大意義之一在于，有望通過中美達成的投資協定模板，撬動多邊投資框架的建立，體現中國積極參與全球經濟治理、承擔全球責任的大國擔當。

同時，也釋放了改革信號，體現了領導層的改革決心。中美投資協定談判最大的分歧一直在于是否將國民待遇覆蓋至外資準入階段，即在設立或并購時，只要沒有納入負面清單的項目，東道國就必須給予外國投資者無歧視之國民待遇。

中國對于外資一直實行的是準入后國民待遇和混合清單。準入后國民待遇只適用于外資在已經獲準進入后的營運階段，而不適用于外2ucKKqNFq6NOIGndBBvCjw==資準入階段。這次中方承諾以準入前國民待遇和負面清單為基礎與美方進行投資協定談判，不僅意味著進一步推動行政審批制度改革，同時也表明將帶動我國的外資管理體制、金融體制、司法體制等多方面的改革。

談判應納入“國家安全”審查制度

盡管這是重大突破，同時也意味著中美投資協定談判也即將進入艱苦階段，其中的長期性、復雜性不容小視，而且是否能真正降低中國在美投資壁壘、撬動國內相關領域的改革，還取決于進一步的談判成果。

中國2012年已經成為全球第三大對外直接投資經濟體。但中國企業在美國投資頻頻受阻。如果能與美國締結投資協定，將切實提高對中國企業海外投資的權益保障、降低可能遭遇的投資壁壘。

然而，要實現這一目的，中方應該提出自己的雙邊投資談判范本，重點納入CFIUS的國家安全審查制度。中國公司投資美國深受CFIUS基于“國家安全”考慮審查的阻礙。但按照現有的美國投資協定談判范本，即使中美達成投資協定，也無法規避此類審查。因此中方應該將CFIUS的國家安全審查制度也納入到中美雙邊投資談判之中，目的是防止正當的“安全審查”被濫用，或者被政客和商業競爭對手所利用。

另外，中國目前已經成為全球第二大外商直接投資的接受國、第三大對外直接投資國，在投資問題上，需要注意兼顧平衡作為東道國的基本利益與日益增長的海外投資利益。

（作者單位：中國社科院世界經濟與政治研究所）