改革成功需要強力權威

十八屆三中全會《決定》一經公布，諸多具體的新舉措受到輿論積極回應。而其中的“推進國家治理體系和治理能力現代化”，更受推崇。

這一新提法由于內涵深刻、極富頂層設計的特色，被外界普遍認為會給中國社會的諸多方面帶來積極變化。包括國家治理體系現代化在內的新戰略，將如何影響未來中國？

就此，《瞭望東方周刊》記者專訪了中國改革發展研究院院長、中國人民大學經濟學院副院長劉元春教授。

“五位一體”更強調中央權威

《瞭望東方周刊》：“推進國家治理體系和治理能力的現代化”這種新表述有何重要意義？

劉元春：這種最新提法旨在完善我國目前的社會主義制度。這里的關鍵是對“治理”的內涵怎么理解。

治理講究在制度框架、規則框架內進行政府日常管理，而不是一種簡單的全面的管制，首先強調的是規則化、制度化。

第二是政府的科層化，政府治理本身有自己的層級、權力體系，怎么使用權力，要有一系列的明確界定，這并不同于人們一般而言的是集中還是民主這樣的問題。

學理層面講，最重要的是要體現正確的國家與市場之間的關系，通過對國家與市場關系的重構，通過對審批程序、傳統的投資型、管制型政府的全面改革，使其轉向服務型政府。

在社會文化方面，決議中提到社會治理，主要是要加強社會治理的創新。政府要界定好社會管理和政府管理之間的區別，要通過社保體系和教育體系的改革，使社會更具有活力。在社會治理方式上，要求政府治理和社會自我調節相結合，保持官民良性互動。

對于司法改革而言，要強調正義公平的基本價值準繩，改變以前行政力量干預影響司法、政府權力凌駕于法治之上的不正常不合理狀況。

此次《決定》強調對國家治理體系的改革完善要從五位一體的角度，進行全面、系統的推動。這一改革的核心在于，要使政府治理通過自我改革，迫使自己在規則、制度框架下運行。

從五位一體的宏觀層面去分析這一轉變的內涵，“治理”還有一個潛在含義，即更加強調中央權威。一個是現在看到的改革的強力機構的構建，另一個是經濟領域里較為全面的重新劃分，在治理層級關系方面進行的重新梳理。

未來，這種頂層設計對國家整個管理效果的全面提升將是一個前所未有的推動。同時這種治理與所謂的新自由主義，與部分學者宣傳的簡單的民主化、市民化，甚至無政府的市場化，有很大差別。

“法治有為”，不搞“小政府大市場”

《瞭望東方周刊》：此次決定提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”有何深意和影響，如何看待怎樣處理好政府與市場關系這一問題？

劉元春：這一提法，明確了未來經濟領域改革的基本方向，即全面而又深度的市場化、統一而公平的市場體系。這樣明確的提法，清楚而堅定地回答了社會公眾此前對改革方向的疑慮，有助于穩定市場信心。另外，還確定了下一步改革的步調。

以往我們都是依靠政府主導推動來幫助市場構建現代化的市場制度，培育市場主體也是政府的工作之一。即“看得見的手”一直在有意無意地協助“看不見的手”。但是，這種方式是有一定限度的?！翱吹靡姷氖帧币灿凶陨砝妫敻母镞M展到一定程度，“看得見的手”為了鞏固自己的地位和利益，反而會成為“看不見的手”健康發展的障礙。

當前，中國還存在“政府和市場雙失靈”的情況，特別是人們常說的“權貴階層”或者“既得利益集團”的存在，成為政府和市場健康運行的障礙，對這些弊端的改革都維系于對政府自身權力的改革。

這一輪的改革，與以往的最大差別在于，構建市場化是通過政府的自我改革、自我調整、自我約束，來進一步釋放市場的空間，而不是像以前那樣“就市場改市場”。它通過構建一個有限政府，將其從“管制、全面干預、投資主導型”向服務型轉變。這是經濟領域最核心的改革之一。

同時也要看到，中國進一步市場化不是部分人所期待的通過私有化改革實現的，而是繼續強調國有經濟、國有資產的重要地位和作用。

與以往很多自由主義學者主張的通過全面的國企私有化、全面拆分國有企業、拍賣國有資產來為民營經濟爭取更大空間所不同，此次決定指出的正確做法是打破現有的行政壟斷，積極推進政企分開，為非公經濟確定平等、合法的地位，為多種所有制、混合經濟拓寬發展渠道，進而構建一種健康、多元的市場經濟。

值得注意的是，我們并不是通過全面削弱政府正當職能來凸顯市場的作用，不是像新古典經濟學積極推崇的所謂的“小政府大市場”模式。相反地，我國政府的調整和改革目標依然是“法治有為”的政府，重構政府在經濟資源分配中的權威體系。不是說政府最好什么都不管，恰恰相反，很多問題都需要政府參與。比如社會福利、現在說的農民工市民化，都需要改革強力推進，都需要政府來承擔各種成本。

央地關系如何調整

《瞭望東方周刊》：下一步中央和地方行政體制改革將重構三個關系：政府和市場的關系；政府和社會的關系；中央政府和地方政府的關系。此次決定指出“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”，如何以建設現代財政制度的角度來解讀未來的央地關系？

劉元春：這一問題非常復雜，是此次改革經濟領域的核心問題之一。政府職能轉變很重要地體現在財權、事權和中央地方關系的重新確定。這需要改變對地方政府的激勵體系，改變其在資源配置中的位置，這里面一個很重要的問題是要有一個財權與事權相匹配的政府機制。

開征財產稅、消費稅、增值稅，進行結構性減稅，也會進一步推進。針對土地交易領域，政府收取經費的環節也會發生改變。農村建設用地要進入城市，政府會更多在中間的流轉環節征稅，而非以前那樣的統一收回拍賣。

改變供求關系，更重要的是在支出方面。當前，很多社會統籌、福利體系是由省級統籌，地方支出，下一步將進入中央統籌這一階段，這會積極改變當前事權大于財權的格局，使地方尋求預算外資金的沖動有所緩解，不過也會導致今后轉移支付的專項資金減少。

地方政府整體職能和中央的重新劃分完成之后，其收入和支出結構會因為稅權和事權的改變而變，監督方式、考核方式的重大調整也將改變其行為模式。這些積極變化，會讓人民有信心看到未來土地財政惡性循環的逐漸消失。

不過，無論是制度體系運轉的長期性，還是激勵方式、監督方式改善的漸進性，我們都要看到這一轉變的過程也會是漫長的。

十八屆三中全會《決定》給出的只是一個改革藍圖，真正的核心在于落實。如何落實這樣的系統性改革，需要一個真正的強有力的改革體系，這種強力體系能否構建成功是一個關鍵。

十八屆三中全會繪制出的藍圖能否順利實施，核心在于推進改革的主體的全局性、權威性，是否能夠在改革過程中超越部門、集團的利益。如果不具備這一能力，就不能忽視“政令不出中南?！钡臐撛趩栴}。