2013年夏天，一次偶然的機會，筆者路過了傳說中的“鬼城”鄂爾多斯康巴什新城。雖然此前對這座城市多少有些耳聞，但親眼目睹，康巴什那種雍容華貴的氣派仍讓我感到震驚，應了那句話---百聞不如一見。

那毫無疑問是一場視覺盛宴。鄂爾多斯大劇院的大圓（歌劇廳）和小圓（音樂廳）分別取蒙古族婦女的頭飾為造型，占地宏大，設備一流。鄂爾多斯文化藝術活動中心以“天圓地方”為設計理念建筑上部乳，白色的輕盈變形體象征著天空、白云、空氣、水和乳汁，隱喻著女性、舞蹈、飄逸的哈達與自由、浪漫、吉祥；下部浮動的方形象征著草原和大地，隱喻著男性、力量、陽剛之氣和樸誠方正的含義，方與圓的結合體現人與自然的對話和宇宙模型的對應。鄂爾多斯博物館形似外星人飛碟，實則寓意飽經風雨磨礪侵蝕的磐石……

這些只是鄂爾多斯豪華建筑的其中幾個，其余政府機關、商業樓盤、住宅地產均不遜于一線城市的景觀，的確堪與成吉思汗的“恢弘皇城”相媲美。

康巴什位于內蒙古鄂爾多斯，這里是富裕的煤炭之城，人口150萬。只用了5年時間就建成的康巴什，設計初衷是要成為鄂爾多斯對外展示的市中心。然而，最初為100萬人居住、生活和娛樂而設計的這個地方卻幾乎沒有人居住。穿行在康巴什，寬敞的馬路上車輛稀少，漂亮的城市中心人流稀少。媒體報道，這不就是美國大片中被災難洗劫過后的“鬼城”嗎？雖有夸張，但也反映了康巴什的尷尬。

類似康巴什的城市在中國越來越多，媒體整理出了中國十大鬼城名單。除了康巴什，還有遼寧營口、河北唐山、寧夏海原、京津新城、江蘇常州、貴州貴陽、浙江溫州、河南呈貢、海南三亞。

出現“鬼城”的淺層原因似乎是，高房價造就了許多原本的投資者轉眼就會變成投機者，購買大量房產，待價而沽，造成了大量樓盤高高聳立，而幾乎沒有人住的奇觀。但深層次上卻擁有一個推手在背后推動。

這個推手就是地方政府。

空城、“鬼城”是如何誕生的

近年來，全國各地踴躍造新城，形成一股大興土木的競爭之風。全國不少城市都提出建設“中心城市”、“大城市”、“超級城市”的口號，言必稱紐約、芝加哥，仿佛不建成“紐約、芝加哥”這樣的超級城市是很丟人的一件事。

發改委城市和小城鎮改革發展中心2013年6月份的一份調查顯示，12個省的156個地級以上城市中提出新城新區建設的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占92.4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。另161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。

開發新城本身并不一定有問題，如果新城有足夠的人口聚集，聚集之后又有產業讓他們實現就業，那么造城就不是問題。但如果造了一個城，既沒有產業來，也沒有人來，那就會變成空城、“鬼城”。所以造城要問三個“哪里來”：錢從哪里來，產業從哪里來，人從哪里來？過去的造城過程當中，錢的問題通過土地出讓、資源開發解決了，造成新城林立的局面，但是之后的產業集聚和人口集聚的問題卻沒有跟上。大批“鬼城”新城就此誕生。

發改委城市和小城鎮改革發展中心的調查進一步分析發現，這些新城新區的規劃面積和人口普遍超越現實。在145個規劃建設新城新區的地級以上城市中，共有121個城市全部或者部分公布了新城新區的規劃人口，合計9672萬人，平均每個城市新城新區規劃人口為80萬，而根據《2011年中國城市建設統計年鑒》數據，抽查的12個省平均每個地級市城區人口88.4萬，規劃的新城新區人口基本相當于現有城市人口。

精明而自信的地方政府領導當然都有各自的計算，他們一般認為，只要把城市環境建設好了，把服務做好了，“家有梧桐樹，自有鳳凰來”。但是經濟學上的“合成謬論”卻表明，每一個局部看上去好像是理性和正確的選擇，當它們合起來的時候卻是一個謬論。

回到造城主題，這個原理的價值在于警示地方政府，精明的并非你一家，只有你一家造城的時候，你當然會贏，可是別人也不傻，當大家都造城的時候，你的如意算盤就要落空了。所以，與其說造城是地方政府盲目決策的結果，倒不如說是自信和精明過度的結果。

隱患和出路

這種造城模式不可避免地帶來深重的隱患。

從表象上看是浪費。數量眾多的豪華樓堂館所和高檔住宅閑置著，浪費了寶貴的土地資源和巨額資金投入。它還可能導致房地產的泡沫和崩盤。

前面說過，城市擴張的資金來源很大一部分來自于土地出讓金，而土地出讓金的獲得依賴于房地產開發。房價越高，地價也就越高。所以，是房地產開發推動了城市擴張。但是，房價不可能無限制上漲，當房地產需求達到了臨界點，地產就會出現飽和。而如果新區開發在規模上出現誤判，房地產開發過度，就可能引發泡沫和崩盤。

另一重危險是導致地方債務劇增。除了土地出讓之外，造城的資金還來自于銀行貸款、地方債券等，但是還款預期仍來自于土地出讓。土地出讓并非用而不竭，一是受到用地指標的限制，二是受房地產形勢的影響。一旦房地產飽和了，土地經營就難以持續，從而造成還款壓力。

2013年7月，國務院下發特急明電，要求對全國的政府性債務進行審計，命令審計署暫停所有項目，以便立即開始審計政府債務。這是中國第二次試圖計算各級政府究竟欠了多少錢。第一次審計得出的結論是，截至2010年底，地方政府欠債10.7萬億元人民幣（合1.75萬億美元），相當于中國國內生產總值（GDP）的大約25%。有些方面認為這些數字有低估之嫌。國際貨幣基金組織（IMF）2013年表示，中國政府的債務總額很可能更接近于GDP的50%。

中國審計界資深人士張克今年曾對英國《金融時報》表示，中國地方政府債務已經“失控”，可能引發一場比美國住房市場崩盤更大的金融危機。

有些地方政府以造城為突破口，實現了城鎮化表面上的快速增長。然而深究起來，這種城鎮化與以人為本的城鎮化是背道而馳的。試想，那么豪華的大樓，哪里是低收入階層和農民能夠安居之所呢？為了與城市光鮮形象的匹配度，一些地方采取的措施是限制低端人口的進入，而城鎮化的本質是要吸納農民進城，讓農民進得來、留得住、活得好。這無異于南轅北轍。城市越豪華，城市與鄉村的鴻溝就越難以逾越。這正是當下中國城鎮化當中的深層悖論。

遏制地方政府的造城沖動需要在財稅體制上做出改革，一方面改革中央地方的稅收分成，讓地方掌握更多的財力，另一方面，應當推出房產稅等改革，讓地方替代土地財政有穩定的稅源，這樣才能遏制造城的沖動，使地方的注意力從造城轉移到人的身上來。

但是，更根本的還在于要在制度上對農村“還權賦能”，只有這樣才能使城鎮化另辟蹊徑。

南海：一個似城非城，似鄉非鄉的樣本

廣東省佛山市南海區是黃飛鴻和康有為的故鄉，如今是一座綠色的小城，街道干凈，綠樹成蔭。

走在這個城市，會有一種恍惚感，你若說她是一座城市，在高樓的旁邊會冷不丁冒出幾棟三四層高的獨立樓房，互相緊貼著，擠擠挨挨，有點像深圳的貼面樓和握手樓，那顯然是農民自建的房子。

可是你若說她是鄉村，顯然也不是，別說城區了，連偏離城區較遠的一些農村都沒有了耕地。現代化的高樓也表明，這還是更像一座城市。

住在這里的人到底是“城里人”，還是“村里人”呢？也沒那么容易分清楚。 你說他是農民，他早已脫離了土地，住著現代化社區。你說他是市民，他還保留著農民可以生一胎半的計劃生育“福利”，還有村集體分紅。

位于市區中心的百花時代廣場與對面的南約村只隔著一條南桂東路。有兩個老友，一個是農民，住在南約村，一個是居民，住在百花時代廣場。他們經常一起喝茶，農民說：“我家在城市，卻生活在農村。”居民說：“我生活在城市，但站在窗邊看出去，看到的卻是農村。哈哈，你中有我，我中有你。”

似城非城，似鄉非鄉，鄉即是城，城即是鄉，這就是南海。走進南海桂城街道的平東社區---原來的平東村，這里的平洲玉器街是中國產值最大的玉器市場和中國最大的緬甸翡翠玉石集散地，林立的店鋪不賣別的，全是晶瑩剔透或翠色欲滴的翡翠玉鐲和其他翡翠制品。這里稱得上寸土寸金，一個一二平方米的柜臺月租金就達到一萬多元。

屏東社區黨委書記、經聯社社長的辦公室比南海區區委書記的辦公室更為寬敞，年輕的經聯社社長舉起一張張展板，向筆者展現他們正在做的一些社區規劃：高檔酒店、商業中心、住宅地產，而平洲玉器街正在努力建設成國家4A風景區。

這是南海的普遍城鎮化路徑：以產業為先導，吸納外來人口---平東的本地戶籍人口只有4800多，而常住外來人口25000人---在集體土地上自主建設，形成特色小城鎮。這是一條就地城鎮化的道路，與政府主導型的造城式城鎮化形成鮮明對比。平東村其實已經不是村，而是一個小城市，它不如鄂爾多斯康巴什那么氣勢恢弘，卻有自己的特色，關鍵一點是實用，按需而建，不浪費。

中國的傳統農村是費孝通所言的鄉土社會。鄉土，首先是土，鄉下人離不開泥土，他們在土里謀生活。費孝通的老師史祿國先生曾告訴他，哪怕遠在西伯利亞，中國人住下了，不管天氣如何，還是要下些種子，試試看能不能種地。

這種鄉土氣息在南海的農村幾乎已無跡可尋。早在上世紀80年代，得改革開放的先機，南海農民紛紛洗腳上田，開辦小工廠，一時間“村村點火、戶戶冒煙”，傳統農耕退出了歷史舞臺。

鄉土社會已經事實上瓦解，裊裊的炊煙，青翠的稻田，永久不變的鄰里，濃濃的鄉情，都已成為過去的夢境。一切都變了，農民不再捆綁在土地上，熟人社會變成了半熟人社會，人際關系從血緣紐帶變成了理性的利益關系……

隨著規劃的繼續推行，屏東社區正在把自己變成一座真正的城市。關于城市化的方向，存在著走大城市還是小城鎮路徑的爭議。大城市路徑更符合經濟學上的效益路徑，但以中國13億人口之巨，不可能所有人都集中到大城市當中，小城鎮也是必然的選擇。

事實上，糾纏于大城市還是小城鎮，并無意義。城鎮化的本意就是要讓人走進城市，獲取更好的經濟效益和生活品質，換個思路，如果在村里就能享受城市居民的生活，那豈不是殊途同歸，且更勝一籌嗎？

南海的城鎮化路徑正是這樣一種相對自然的形態。它的成功得益于其地處開放前沿的地理位置，同時也得益于一系列政策優勢和制度安排。

上世紀90年代，隨著外資的進入，用地不足成為制約珠三角經濟發展的一大瓶頸，向農村要地，走農村城市化道路成為一些地方“沖出重圍”的一大思路。在此過程中，“土地入股”作為農村土地集體經營的嶄新方式，應運而生。其基本做法是：將農民承包的集體土地以承包權入股，組建社區股份合作經濟組織，將土地統一出租給企業主開辦工廠或發包給專業隊或少數中標農戶規模經營，農民依據土地股份每年享受分紅。

這一改革最初正是發源于南海，后被總結為“南海模式”。此后10多年實踐證明，“土地入股”取得了很大成功，甚至被譽為“中國第三次土地改革”，珠三角地方紛起效仿。

南海新困境孕育新鄉土中國夢

土地入股的發明讓南海人振翅高飛，但說到根本，這項發明并沒有觸及到制度的根本，所以如今的南海又遇到了新的困難。最大的困難還是在于土地。

雖然通過入股實現了土地的規模經營，但是農村的集體土地仍然與國有土地權利不平等---城里人可以辦房產證，農村人不可以；城里人的土地和房屋可以抵押，農村的土地和房屋卻不可以；國有土地可以流轉，集體土地卻不可以---說起來可笑，農村人可以到城里買房，但城里人卻不允許到農村買房。

南海的困境也是全國的困境，種種二元結構安排使得農村的發展仍處處受限，改革還需要繼續深化。改革的方向就是“還權賦能”，把農民的權利還給農民，實現“城鄉平權”，尤其是土地上，實現同地、同權。

只有實現了城鄉平權，鄉村才可能走向自主城鎮化的道路，打破千城一面的蒼白，也省去了政府主導造城的負擔，免生那么多的空城和“鬼城”。政府需要做的，是引導做好公共服務，打造高效透明的政務環境，打破市場運轉的桎梏，如此而已。

未來中國的理想圖景---新鄉土中國夢植根其中。