四大博弈困擾審批改革

行政審批是政府干預經濟和社會發展的一種手段，涉及多方利益，因此行政審批改革的過程是利益各方的博弈過程。本文嘗試圍繞行政審批機構簡要分析此類博弈關系與博弈行為。

行政審批機構與立法機關之間的博弈

從理想法治政府狀態來看，審批機構應該完全受制于立法機關，因為法治政府要求行政審批機構的創建、行政審批權限的設定、行政審批事項的界定均需由法律明確規定。但事實并非如此。一是因為現代社會極其復雜，除了極其重要的事項外，立法機關難以一一明確行政審批的主體、權限和事項，只好籠統地授權給政府；二是因為現代社會快速發展，立法機關的立法活動難以趕上這種快速的變化，而這些新生事物有時又必須得到及時的有效管理，也就是說，立法可以跟不上時代的變化，但行政卻必須跟得上這種變化。這兩個外在的理由加上權力自動擴張機制以及“強行政、弱立法”的現狀這兩個內在原因，共同為行政審批機構創造巨大的活動空間，二者之間博弈關系由此形成。當我們思考行政審批改革時，必須從理想狀態回到現實狀態。在此現實狀態中，立法機關的有心無力或者無心無力往往會使得行政審批機構在二者的博弈過程中占據上風。此時的行政審批機構往往猶如脫韁野馬般地自由奔馳。

行政審批機構與政府本身之間的博弈

在中國，行政審批機構隸屬于政府，受政府節制，從道理上講，二者應該是一條心，同舟共濟。然而，道理歸道理，現實歸現實，現實中的二者很難一條心。政府本身（政府首腦是其代表）基于經濟和社會發展的壓力，也知曉自由經濟和自由社會因其生發出的巨大活力而自動提高生產效率從而實現政府的經濟和社會發展目標的道理，因此政府本身自然會有減少行政審批事項或轉變行政審批方式的動力。但行政審批機構則不然，它們在這個方面不像政府本身那么有動力，它們更多關心的是自己的權力大小和預算多少，而行政審批改革在多數情況下都會削減其權力和預算，于是抵制行政審批改革就是必然的事情了，二者之間的博弈關系由此形成。雖然行政審批機構受政府節制，但科層制的命令——服從機制在此博弈過程中作用不強，一則因為政府首腦與行政機構首長之間的相互依賴關系，二則因為行政審批事項具有專業性（有時政府首腦不大懂），因此博弈過程實質上就成為行政審批機構與政府“討價還價”的過程，討價還價的結果取決于政府的改革決心和力度以及行政審批機構討價還價的能力。

行政審批機構與其他行政監管機構之間的博弈

行政監管是政府的重要職能之一。它包括諸多環節，大體上可以分為事前監管環節、事中監管環節和事后監管環節。行政審批是事前監管環節之一。在中國，行政監管機構的設置往往是“鐵路警察各管一段”。也就是說，行政審批機關可能只是負責審批（事前監管），而不負責對已批準事情的后續生產過程的監管（事中監管），也不負責對已批準事情的后續產品質量的監管（事后監管）。而在這些監管環節中，行政審批環節的權限最大，責任最輕，致使各個行政機構對行政審批權都會伸手去要，掙來搶去，而對后續行政監管任務都會縮手不管，推來檔去，二者之間的博弈關系由此形成。此種博弈關系，既會形成于政府部門之間，也會形成于部門內設機構之間，并且不同于前述兩類博弈關系，因為前述博弈關系要么具有監督與被監督關系（立法機關監督行政審批機構），要么具有節制與被節制關系（政府節制行政審批機構），皆非平行主體之間的關系，而此類博弈關系則屬于兩個平行主體之間的關系，它們之間的博弈行為更加公開和明顯。博弈行為在行政審批方面表現為公開爭奪行政審批權，而在其他監管環節方面則表現為推諉扯皮或相互指責。此種博弈行為極有可能導致行政監管鏈條出現縫隙，甚至出現斷裂，由此影響行政效率，從而影響經濟和社會的良性發展。另外，在多頭審批事項中，在這些行政審批機構之間存在著類似的博弈過程，也有類似的博弈結果。

行政審批機構與利益集團之間的博弈

行政審批是對相對人從事某種行為、申請某種權利或資格等進行審查和批準的管理行為。選擇決定權是行政審批的最大特點，也就是說，即使通過審查，申請人符合規定條件，也可以不批準。因此，現實的申請者或潛在的申請者為了在行政審批中獲得最大利益，有可能結為同盟，形成利益集團，共同影響或對付行政審批機構，二者之間的博弈關系由此形成。此種博弈關系發生在政府與其外部力量之間，不同于前述三種發生在政府體系內部的博弈關系。此種博弈關系中的博弈行為主要表現在兩個方面：一是在行政審批事項的設立或減少方面展開博弈。行政審批機構在行政權力自行擴張和行政機構自身利益的驅動下會傾向于享有更多行政審批權而非更少行政審批權，它們可以通過自己做主或者通過說服政府和立法機關努力做到這一點；而利益集團在自由經濟思想和自由社會思想的支配下則傾向于支持取消行政審批權或減少行政審批事項，它們可以通過動員社會力量進行呼吁或者通過說服政府首腦和立法機關努力做到這一點。二是在實施行政審批方面展開博弈。在行政審批事項確定的情況下，行政審批機構因握有審批權而在此種博弈關系中占據主導地位，利益集團更多的是尋求如何“俘獲”行政審批機構，讓行政審批機構成為其“俘虜”，為其服務。行政審批改革中的博弈行為更多表現為第一種情況。

行政審批機構還存在著其他博弈關系，如各級政府行政審批機構之間的內部博弈關系以及行政審批機構與行政相對方個體之間的外部博弈關系等，但此處分析的是最主要的四種博弈關系及其博弈行為，這已經足以說明行政審批改革的艱巨性。由前述分析可以看出，在行政審批改革過程中，圍繞行政審批機構涉及到的四種主要博弈關系中，行政審批機構在博弈過程中都不落下風，就連在博弈過程中處于節制地位的政府本身，都無法完全撼動行政審批機構。當然，從十多年的行政審批改革過程來看，行政審批機構在各種博弈關系中也在不斷地做出妥協和讓步，因此才有了國務院減少了兩千項審批事項的顯著成就。但按照“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能自律管理的事項，政府都要退出”的要求來看，行政審批改革還有很長的路要走。不僅如此，行政審批機構的強勢地位以及數千年來的強國家弱社會的文化遺產和新中國成立后計劃經濟留下的痼疾，都意味著這條漫長的改革路會極其艱難。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）

責編/劉赫 美編/石玉