領導團隊構成與權力配置

核心乃就事物間關系而言的主要部分，如大腦之于人體（有機體）、操作系統(tǒng)之于計算機（機器）、領導團隊之于組織等等都屬于核心。核心的缺失會導致其他部分喪失或弱化其應有的作用或功能，可見核心在整體中的重要性。

組織理論視野下的領導核心觀表現(xiàn)為領導團隊構成觀以及領導權力配置觀兩個方面。關于領導團隊構成，一般可以從組織圖或機構標識中觀察得知其詳細情況。組織理論通常采用二分法，將領導團隊構成分為首長制和委員會制兩種類型（對應著兩種領導團隊構成觀），將領導權力配置分為集權制和分權制兩種類型（對應著兩種領導權力配置觀）。

首長制又稱獨任制，其基本特點是多數(shù)服從一人；委員會制又稱合議制，其基本特點是少數(shù)服從多數(shù)

首長制（即首長負責制）和委員會制（即委員會負責制）兩類領導團隊構成形態(tài)是根據(jù)領導核心擔負責任的人數(shù)而劃分的。凡一國家或組織的事權交由一人單獨負責處理者是謂首長制組織，凡一國家或組織的事權交由若干人共同負責處理者是謂委員會制組織。首長制又稱獨任制，其基本特點是多數(shù)服從一人，大權獨掌于首長一人手中，其他人員只是首長的部屬，而非同僚，集體會議僅備咨詢而已，首長對決策結果擔負最終責任。此種領導團隊構成觀認為，首長是國家或組織的領導核心。如美國的總統(tǒng)制被認為是政府行政組織中首長制的典型。委員會制又稱合議制，其基本特點是少數(shù)服從多數(shù)，大權由委員會執(zhí)掌，委員會的各個委員只有一票之權力，委員之間是同僚關系，而非首長的部屬，事情由委員共同討論決定，委員會集體對決策結果擔負最終責任。此種領導團隊構成觀認為，委員會是國家或組織的領導核心。如瑞士聯(lián)邦委員會被認為是政府行政組織中合議制的典型。

首長制，就國家政體而言，即為亞里士多德所謂的君主政體，雖責任明確、事權集中、效率提高，但君主或首長易于獨斷專行、營私舞弊，形成專制政治。委員會制，就國家政體而言，即為亞里士多德所謂的貴族政體，雖能集思廣益、相互牽制、處理事務不受上級干涉，但責任不?？赡軙е履Σ猎黾印⒔档托剩纬晒杨^政治。歷史已一再證明了這一點。法國大革命時期的公安委員會（也稱救國委員會）是由十一人組成的合議制形態(tài)的最高行政機關，終于導致無政府狀態(tài)的恐怖時期；羅馬共和時代的寡頭政治曾發(fā)生凱撒（C. J. Caesar）和奧克特弗納斯（C. J. Octavianus）的兩次獨裁。

兩種領導核心構成的形態(tài)，各自長短優(yōu)劣分明，適用于不同的政治環(huán)境和行政環(huán)境，“執(zhí)行與指揮工作應采用首長制，政策的尋求與研究或商討應采用委員會制”（美國行政學家L.D.懷特語），但政府事務并非能夠如此明白地劃分，故政府領導團隊構成經(jīng)常采用獨任制與合議制的混合形態(tài)，是謂混合制，它有以下四種方案可供選擇：（1）委員會決定政策或方案后交由一人執(zhí)行，該方案實際上是由組織內(nèi)專司決策的委員會（委員會制）和委員會之下專司執(zhí)行的執(zhí)行長（首長制）混合而成；（2）顧問委員會以討論或研究的形式提出方案，然后交由負責的首長執(zhí)行，該方案實際上是由組織外的設計者（委員會制）和組織內(nèi)的首長（首長制）混合而成；（3）委員會和首長并立而行，委員會專司規(guī)則制定，首長專司行政管理，二者并行不悖，相互制約，該方案實際上是由相互約束的委員會和首長混合而成；（4）委員會集體開會決定政策，共同對決策負責，同時各個委員兼任部門首長，負責相關事務的執(zhí)行，該方案是委員會制和首長制徹底合二為一的混合制。

集權制重內(nèi)輕外，形成頭重腳輕的權力倒形寶塔；分權制能放而不能收，易于出現(xiàn)“四肢發(fā)達、頭腦不靈”的領導權力配置病態(tài)

集權制和分權制兩類領導權力配置是根據(jù)領導核心權力的集散程度而劃分的。凡一組織的事權完全由其最高領導核心（首長或委員會）自行負責處理、不設置下級或派出機關、或者雖設置但下級或派出機關處理事務完全秉承中央機關的意見者，是謂集權制。此種領導權力配置觀認為，國家或組織的領導核心只有一個并擁有全部組織權力。凡一組織設立各具獨立地位的上下機關、各級機關有處理其事務的全權且下級機關不受上級機關指揮和監(jiān)督者，是謂分權制。此種領導權力配置觀認為，國家或組織的領導核心有多個并分享組織權力。就一國中的中央與地方關系而言，單一制國家通常采用集權制，聯(lián)邦制國家通常采用分權制。但事實上，權力在國家或組織層級間的配置方式，就像一個連續(xù)的光譜，沒有一個定規(guī)，上述定義的集權制和分權制是這個光譜的左右兩個極端，現(xiàn)實中很難找到極端集權制或極端分權制之實例，但可找到高度集權制和高度分權制的實例。故集權制和分權制的區(qū)別是相對的。

集權制雖能實現(xiàn)層級節(jié)制，集中組織力量，保持政令統(tǒng)一，但其密而不疏，知控制而不知縱舍，重內(nèi)輕外，形成頭重腳輕的權力倒形寶塔，過分者，易于形成專制，要么權力擁塞，上下不通，要么權力濫用，上下仇視，反而動搖統(tǒng)一之基礎，故集權制易于出現(xiàn)“四肢貧血、中樞中風”（美國行政學家D.沃爾多語）的領導權力配置病態(tài)。分權制雖含有民主精神并能激發(fā)下級或地方自主積極性，但其疏而不密，能放而不能收，枝強干弱的分權制，易于出現(xiàn)“四肢發(fā)達、頭腦不靈”的領導權力配置病態(tài)，易使政府支離破碎，脆弱無力，降低政府能力。

故尋求集權與分權適當平衡的領導權力配置形態(tài)，是古今中外的思想家和政治家的一個夢想。宋代的葉適對此早有論述：“昔之立國者，知威柄之不能獨專也，故必有所分，控制之不可盡用也，故必有所縱。三代以上星分棋布，悉為諸侯，其自居者千里而已。歷史相承，莫之或變，蓋非不欲其密，而亦不能不使之疏也。然則一總權變，一總事機，視天下之大，如一家之佃，孰有如本朝之密者歟！嗚呼！靖康之禍何為？遠夷作難，而中國拱手歟！小臣伏死而州縣迎降歟！豈其能專而不能分，能密而不能疏，知控制而不知縱舍歟？”（宋，葉適：《上孝宗皇帝札子》）孫中山創(chuàng)立的均權制理論對此也作了很好的概括：“政治里頭有兩個力量：一個是自由力量，一個是維持秩序的力量。政治中有這兩個力量，正如物理學中有離心力和向心力一樣。政治中的自由太過，便成了無政府。束縛太過，便成了專制。自由同專制這兩個力量，不要各走極端，像物體的離心力和向心力互相保持平衡一樣?！?/p>

總之，集權制和分權制的領導權力配置形態(tài)各自利弊明顯，各個國家或組織應根據(jù)自己的文化傳統(tǒng)和政治環(huán)境，在集權與分權的連續(xù)光譜中確定一個適當?shù)钠胶馕恢?，以滿足多方的利益要求。就全球來看，二十世紀五十年代以來，由于各國政府在經(jīng)濟和社會方面職能的擴張，政府管理呈現(xiàn)集權化趨勢，但集權化趨勢是建立在政治民主化和行政民主化基礎之上的，是以不傷害社會和個人的責任心和創(chuàng)造精神為原則的，并且目的在于實現(xiàn)公共利益而非成為個人或少數(shù)人謀取私利的工具。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）

責編/杜鳳嬌 美編/李祥峰