中國城鎮化：改革出紅利

未來十年的經濟主題中，城鎮化被認為是最大的關鍵詞。但中國城鎮化面臨著欠賬、趕超和制度三大問題。改革可以使城鎮化回歸到一個自然提升過程，只有改革才能突破城鎮化的現實約束。

在十八大之后的未來十年經濟主題中，城鎮化被認為是最大的關鍵詞。發達國家的歷史經驗表明，當人均GDP近5000美元、邁入中等收入國家行列時，經濟社會變化的一大主流是越來越多的農村居民將生活在城市。中國就處于這樣的發展階段。在一些觀察家看來，執政者推動城鎮化，就抓住了未來一二十年中國經濟社會變化的主流。果真如此嗎？

人口、財力制約城鎮化

按照最新的人口普查數據，中國勞動年齡人口在2010年就開始下降，比此前的預測早3-5年。由此帶來的問題是，在城市低端勞動力和農村勞動力老齡化的情況下，是否有足夠多的人口可供轉移？

我們的測算表明，中國向城市可轉移的農業勞動力，大概只有4000-6000萬。國家統計局多估了將近1億的農民。原因是國家統計局計算的時候，沒有區分全職農業勞動力，我們估計中國兼職的農民數量大概8000萬（詳見2012年10月號李迅雷專欄文章）。這意味著，中國未來城鎮化的空間可能不大。

另一方面，中國城鎮化必須要從“低端工人奉獻”到“向低端工人反哺”的階段，這意味著需要更多的公共服務覆蓋更多的城鎮化人口。但中國財政收入進入長期減速階段，土地轉讓金收入受制于房地產調控，政府財力日益顯得捉襟見肘。簡單推算，全國有1.6億外出農民工，如果全部市民化，按每人15萬的費用計算，則需要支出24萬億元。如此大支出負擔使得一些地方政府面對城鎮化“只聞其聲，不見其人”。

城鎮化的關鍵在市民化

然而，城鎮化不繼續推進，中國無疑將陷入一個中等收入陷阱。一個8.3億的龐大群體（農村居民和城市農民工），人均消費水平僅相當于另外一個5.1億城市群體的1/3，如果結構固化，中國顯然沒有希望。

從經濟結構看，中國經濟的核心問題是內需不足、服務業滯后、區域和城鄉差距大，這些問題都和城鎮化有關。問題的對策是低端工人需要從“生產因子”轉變成“消費因子”，土地的“斂財功能”需要讓位給“生產功能”和“生活功能”。

從社會結構看，中產階級和城市“小資”逐漸形成并成為社會穩定力量，農村居民受益于近年來的減稅和社保措施，對社會滿意度提高。唯有“夾心層”處于相對不穩定狀態，這包括1.6億常住城市的農民工和城市貧民，以及未來還要轉移到城市的農村居民。如何讓其在城市安居樂業，不至成為“流民”，是城鎮化的重大課題。

按照人口普查數據， 2010年內地分別有6.7億城鎮居民和農村居民，在6.7億城市居民中，有5.1億城市戶籍人口，還有約1.6億在城市連續居住6個月以上的農民工。在6.7億農村居民中，青少兒童（34歲以下）3.1億，中年人（35-59歲）2.5億，老年人（60歲以上）1億。面對人口約束，城鎮化的關鍵是，已進城和新轉移農民工及家屬的市民化。

市民化意味著，未來十年內，中國需要讓現有的1.6億農民工和即將進城的1.4億農民工及家屬過上正常的城市生活。這對于結構調整、經濟增長和社會穩定都具有重要意義。

城鎮化是個系統工程

市民化不會自動實現。地域轉變不足以實現市民化，過去十年里，數以億計農村居民轉移到城市，他們推動了中國經濟增長和城市發展，但客觀上惡化了經濟結構，因為他們有力生產而無力消費。身份轉變也面臨障礙，假設10年3億、每年3000萬居民從農村戶口變成城市戶口，地方政府很難配合，因為公共服務（城市公用事業和基礎設施、社會保障等）配套將遭遇瓶頸。

市民化的現實路徑是：在中小城市開放戶籍準入，大城市逐步實現公共服務均等化，淡化戶籍壁壘，解決社會保障問題；促進就業和扶持創業，解決收入問題；提高征地補償標準，讓農民享受更多的城鎮化和工業化紅利，給予農民更多的進城資本。

從財力角度，市民化反而增加了財力約束，因為征地補償標準提高意味部分征地收入從地方政府轉移到農民。地方本來就財力緊張，如何能應付不斷增加的公共服務配套壓力？

第一，增加地方政府財源，擴大征收資源稅和房產稅等。擴大資源稅需要全面理順資源品價格體系，因此，公用事業價格改革是前提；第二，逐步推行財政預算陽光化，限制各級政府支出鋪張浪費；第三，推動財稅體制改革，使得中央與地方財權和事權更加匹配；第四，推動市政建設投融資體制改革，實現建設主體和融資方式多元化；第五，將更多的國有股權劃撥到社會保障領域，彌補社會保障缺口。

從物質角度，城鎮化涵蓋更廣泛內容。當前日益緊張的資源能源環境，如何能滿足未來8億城市居民的消費需求？多個超大城市群和城市帶之間及其內部如何實現功能分工與協調？

從問題出發，我們將中國城鎮化內容歸結為三個方面：一類欠賬問題，這和中國特殊國情或制度扭曲有關，包括，城市化人口未能過上“城市”生活，土地城鎮化遠快于人口城鎮化，城市發展中的低效高耗問題，城市基礎設施分布不合理，大城市發展受限而小城市發展滯后，房地產市場不規范增加城市化成本；第二類是趕超問題，中國城市和其他國家城市所面臨的共同問題，如何使城市發展更符合人居生活，包括節能環保、智慧城市等發展潮流；第三類是制度問題，因為城鎮化是個系統工程，制度改進必不可少，包括戶籍制度、土地管理制度、財稅體制、市政建設投融資體制和社會保障制度等。

改革啟動城鎮化紅利

從工業化國家發展歷程看，如果各種商品和要素能以市場化方式交易和流動，城鎮化率上升是個自然結果。中國經濟發展至今，人均GDP跨入中等收入水平，正在由溫飽向小康邁進，直接進行需求刺激的空間已經不大，未來經濟增長潛力在于消費升級和技術進步拉動產業升級。

兩方面都指向要素市場化。要素市場化是實現“供給創造需求”的關鍵，生產潛力發揮，各要素獲得與貢獻相匹配的收入，需求自然能增加；要素市場通過市場選擇使資源集中到效率高的企業和產業，推動技術進步。

城鎮化是實現要素市場化的推手。勞動方面，城鎮化將給予全國居民更均等的社會保障，促進勞動力流動，保障勞動者權益和鼓勵創業；土地方面，土地管理制度改革，意味著增加土地流轉自由度，賦予土地使用權人更多權益；資金方面，促進民間投資意味著給予國民平等金融待遇，利率市場化使得資金價格更能反映其稀缺程度，流向更有效率生產領域；稅制改革和公用事業價格改革也將促進資源能源的集約使用。財稅體制和行政管理體制改革有助于減少政府對市場體系的干預。

改革可以使城鎮化回歸到一個自然提升過程，只有改革才能突破城鎮化的現實約束。值得注意的是，局部領域的改革正在推進。2012年11月28日，國務院常務會議討論通過《土地管理法修正案（草案）》，12月初，媒體報道發改委已向國務院上報煤電價格并軌方案。只有當類似更多改革被推出時，一個8億城市居民、靠消費和服務業推動的巨型經濟體才值得期待。

作者李迅雷為海通證券副總裁兼首席經濟學家、陳勇為首席宏觀分析師。