此證非彼證 混用鬧烏龍

國有荒地經過土地規劃開發后具備了耕種條件，可憑土地開發許可權進行國有土地使用權的初始登記，但不可依據開發許可權證直接辦理變更登記。因為土地開發許可權證與土地使用權證效力不同，而國有土地使用權轉讓的前提，是取得國有土地使用權證。

1994年，亨達農場取得了新疆某鄉12000畝土地的土地開發許可證，開始實際投資開發。達到耕種條件后，亨達農場即以自己的名義提出了驗收申請，并申請辦理其中7000畝土地的國有土地使用權初始登記，領取土地使用權證。但對另外5000畝驗收合格的土地，亨達農場并未申領國有土地使用權證。

2000年10月，亨達農場與大華公司簽訂了農場出讓意向書，共同向市政府請示轉讓亨達農場的全部資產，其中包括已驗收合格但沒有進行土地初始登記的5000畝土地。之后，雙方簽訂了農場轉讓合同書，約定以610萬元的價格將亨達農場的全部資產和土地使用權以及土地開發等許可手續全部轉讓給大華公司。后大華公司申請市政府將亨達農場已取得土地證的7000畝土地變更到自己名下，并將未申領土地使用權證的5000畝土地的權屬變更到了其與他人合辦的天山雪公司名下。同年11月，市政府為這5000畝土地辦理了變更登記，頒發了國有土地使用權證。

2009年，亨達農場認為該變更登記侵犯了自己的實體權益，起訴請求法院予以撤銷。

一審法院認為：亨達農場在開發合格達到驗收條件后，即具備進行國有土地使用權初始登記的權利，未申領國有土地使用權證或者未進行國有土地使用權的初始登記，不改變亨達農場擁有該宗地使用權的屬性。亨達農場在依法享有國有土地使用權的情況下，有權轉讓。市政府在亨達農場依法流轉土地使用權后，受理請求權屬變更登記的行為并無不當。另外，法律并沒有規定土地使用權流轉時，必須辦理土地使用權證后才能進行變更登記。故判決駁回亨達農場的訴訟請求。

二審法院認為，5000畝國有土地上的權屬系開發許可權，市政府直接將該土地的開發許可權變更登記確認為土地使用權，混淆了開發許可權和土地使用權兩種不同權屬性質的土地權利。同時，5000畝國有土地的權屬變更是基于亨達農場與大華公司間民事合同產生的，市政府不能未經審查而將大華公司自己享有的國有土地使用權登記在第三人名下，故判決撤銷了該國有土地使用權證。

本案一、二審法院的判決之所以不同，關鍵在于對訴爭的5000畝國有土地的性質界定存在差異，即土地開發許可證和土地使用權證是否具有同等法律效力。

國有土地開發許可是土地開發的一項重要管理制度，國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用的土地。其基本程序是：土地開發單位和個人必須向土地所在地的縣級以上國土資源管理部門提出申請，遞交開發申請報告、項目論證、評估報告、圖件、開發資金來源證明及資金安排計劃等，上報有批準權的人民政府批準后，發放土地開發許可證，使用期限最長不超過50年。土地開發單位和個人按實施計劃開發完畢后，申請批準部門進行檢查驗收，驗收合格后發放國有土地使用權證。從發放國有土地開發許可的過程來看：需要當事人提出申請；須有批準權的人民政府批準同意開發，不同意開發的，要講清理由，退回報件；土地開發單位和個人前期開發的資金自行負擔；驗收合格后方能發放國有土地使用權證。所以說，進行國有土地開發需要人民政府的特別許可，國家出讓一部分土地權益給土地開發單位或個人，而土地開荒的前期投入均由開發單位或個人自擔風險，且土地開發單位或個人能否取得土地使用權還需經法定程序進行驗收，評估是否達到了土地開發的目的，驗收合格后方能申請辦理國有土地使用權證。因此，土地開發許可系取得國有土地使用權的前提和基礎。

國有土地使用權是指公民或法人依法對國有土地享有的占有、使用和收益的權利，其特征為：國有土地使用權的取得必須經過縣級以上人民政府審核批準；必須按照法律的規定繳納相應的土地使用權出讓金、土地使用費或土地使用稅；土地使用權人通過對土地的直接利用或將土地使用權轉讓、出租、抵押獲得一定的收益。因此，國有土地使用權是一項從國有土地所有權中分離出來的用益物權。

從以上分析可以得出，國有土地開發許可權與國有土地使用權系兩種不同性質的權利，針對國有荒地的特殊情形下，開發許可權取得在先而土地使用權取得在后，但得到開發許可權并不必然可以得到土地使用權，還需審批部門的驗收。如果驗收不合格未達到開發的規劃，不能取得土地使用權，也不能得到相應的收益。結合本案，需要進一步分析兩個問題：

一是亨達農場取得土地開發許可是否能推斷出其必然擁有土地使用權。亨達農場共取得12000畝國有土地的開發許可權，經過投資改善土壤環境后符合了耕種條件，亨達農場申請辦理國有土地使用權證，這一系列行為均符合國有土地開發許可轉化為國有土地使用權的程序要件，但亨達農場僅對其中的7000畝土地進行了國有土地使用權的初始登記，而剩余的5000畝土地并未申請登記。由此可知，亨達農場對這5000畝土地并不享有國有土地使用權。一審法院的判決，是將亨達農場的土地開發許可權延伸到了國有土地使用權，沒有法律依據。

二是市政府為大華公司辦理土地登記變更是否合法。這5000畝土地沒有國有土地使用權證，系各方當事人均認可的事實，而市政府認為法律并沒有規定土地使用權流轉必須先辦理土地使用權證后才能進行變更登記，市政府已經盡到了一般人的謹慎注意義務。但根據《土地登記規則》的規定，有關土地使用權轉讓的行為必須以提交土地使用權證書為前提。市政府的變更登記行為顯然不符合《土地登記規則》的規定。作為一級行政機關，所有行政行為均須在法律規定的框架下進行，否則就是違反法律規定。行政機關不能依據“法律不禁止即為許可”的私法行為規則。因此，二審法院以市政府土地權屬性質認定不清、疏于行使審查職權、違反法定程序為由撤銷變更登記行為是正確的。

（原載于《中國國土資源報》）