城市土地儲(chǔ)備的功能研究與分析

摘 要：土地儲(chǔ)備在促進(jìn)城市土地市場(chǎng)發(fā)展，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高城市土地資源配置效率，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。本文擬對(duì)我國(guó)城市土地儲(chǔ)備的作用進(jìn)行研究與分析，以期對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備深入研究能起到拋磚引玉的作用，推動(dòng)土地儲(chǔ)備制度的進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：城市；土地儲(chǔ)備；功能；土地市場(chǎng)

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展中不可缺少的重要資源。土地儲(chǔ)備通過土地前期開發(fā)、整理、儲(chǔ)存，在供應(yīng)和調(diào)控城市用地需求、確保政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)方面發(fā)揮了重要的作用。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，土地儲(chǔ)備能提高政府對(duì)城市土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高城市土地的配置效率。本文擬對(duì)我國(guó)城市土地儲(chǔ)備的作用進(jìn)行研究與分析，以期對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備深入研究能起到拋磚引玉的作用，推動(dòng)土地儲(chǔ)備制度的進(jìn)一步完善。

1 產(chǎn)生背景

城市土地市場(chǎng)的發(fā)展，極大促進(jìn)了土地資源的有效配置，也支撐了城市房地產(chǎn)市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。從深圳市率先通過招標(biāo)拍賣第一塊土地，到1996年上海借鑒國(guó)外土地儲(chǔ)備成功經(jīng)驗(yàn)，建立中國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心，推行土地儲(chǔ)備制度后，各地陸續(xù)開展城市土地儲(chǔ)備方面的探索和實(shí)踐，如杭州、青島、武漢、南京等城市先后成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，形成了較為經(jīng)典的杭州模式、武漢模式。2001年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，明確要求“有條件的地方政府試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”，致使城市土地儲(chǔ)備制度在全國(guó)逐步建立。邢元志認(rèn)為土地作為一種資源性資產(chǎn)，在加強(qiáng)資源化管理的同時(shí)，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)化管理，而土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度能有效實(shí)現(xiàn)土地的資產(chǎn)化管理，解決土地利用過程中的“外部不經(jīng)濟(jì)”問題。

2 土地儲(chǔ)備的功能

城市土地儲(chǔ)備制度，是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過征用、收購(gòu)、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地開發(fā)，在完成了房屋的拆遷、土地的開發(fā)整理等一系列前期開發(fā)工作后，根據(jù)城市土地出讓年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度。綜合各地的實(shí)踐表明，城市土地儲(chǔ)備的作用主要有幾個(gè)方面：

2.1 增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力

城市土地儲(chǔ)備制度的建立，使得城市政府完全壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。通過土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一收購(gòu)、開發(fā)、儲(chǔ)備、出讓土地，政府將分散的存量土地集中起來，重新優(yōu)化配置，通過科學(xué)的土地供應(yīng)計(jì)劃和土地儲(chǔ)備，增強(qiáng)了政府調(diào)控土地供應(yīng)規(guī)模能力，實(shí)現(xiàn)城市土地的有效供應(yīng)。同時(shí)，政府調(diào)控土地市場(chǎng)能力的增強(qiáng)，可以保障重點(diǎn)工程、民生工程的用地，防止地價(jià)的暴漲暴跌，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。

2.2 增加政府財(cái)政收入，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

建立土地儲(chǔ)備制度，政府實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，確保政府獲得合法的土地收益，防止國(guó)有土地收益流失。在我國(guó)，城市土地屬于國(guó)家所有，土地使用實(shí)行有償制度，土地出讓收入已成為政府財(cái)政收入的主要來源。政府通過出讓儲(chǔ)備地塊，還可以獲得土地前期開發(fā)實(shí)現(xiàn)的增值收益。另外，通過對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款，發(fā)行土地債券，既可以增加政府財(cái)政收入，又有利于為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。

2.3 提高市場(chǎng)配置土地資源效率，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)

過去，用地基本上是采用劃撥方式或協(xié)議出讓方式供給，采用這些方式出讓土地的成本十分低廉，土地價(jià)值沒有凸顯，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出。1999年，全國(guó)紀(jì)錄在案的閑置土地就有1160km2。實(shí)行土地儲(chǔ)備制度后，城市土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)變了土地資源配置方式，提高了市場(chǎng)配置土地資源的能力，實(shí)行土地招、拍、掛的出讓方式，極大提高了土地的使用成本，盤活了存量土地和閑置土地，進(jìn)一步優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了土地利用的空間布局結(jié)構(gòu)。城市土地儲(chǔ)備制度不僅為土地需求者提供了公正、公開、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而且可以按照城市發(fā)展戰(zhàn)略、功能定位和規(guī)劃布局，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

2.4 制止土地私下交易，消除土地出讓中的尋租行為

過去由于“土地灰色市場(chǎng)”的存在以及土地供給和使用過程中的“權(quán)利尋租”行為，致使土地增值形成的財(cái)富大量流失到社會(huì)個(gè)人和相關(guān)組織手中，土地交易中的腐敗現(xiàn)象十分嚴(yán)重。實(shí)行城市土地儲(chǔ)備制度后，通過定期向社會(huì)公開儲(chǔ)備土地的數(shù)量、區(qū)位、土地等級(jí)、規(guī)劃用途、詳細(xì)交易情況等，通過透明化的信息公開，一定程度上減少了土地市場(chǎng)中灰色交易行為。政府實(shí)行存量土地統(tǒng)一收購(gòu)和壟斷供給，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，有效杜絕了土地市場(chǎng)的灰色交易行為，防止了土地資產(chǎn)和收益的大量流失。

2.5 提升土地資本價(jià)值，加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展

過去，由于缺乏科學(xué)的城市用地規(guī)劃，城市發(fā)展呈現(xiàn)“攤大餅”式的布局，城市土地開發(fā)的散、亂、差狀況長(zhǎng)期困擾著城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，嚴(yán)重影響城市形象和面貌。同時(shí)，隨著企業(yè)改制的不斷深入，一批地段偏僻、土地區(qū)位條件不理想的企業(yè)盤活土地資產(chǎn)存在很大困難。通過土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)利用效益低下、配置不合理的存量土地再開發(fā)利用，不斷加快企業(yè)存量土地盤活進(jìn)度，有計(jì)劃有步驟地釋放存量土地，使儲(chǔ)備的土地形成規(guī)模效益，增加城市建設(shè)用地的有效供給，從而提升城市土地資本價(jià)值。同時(shí)，政府通過控制土地供應(yīng)來調(diào)控城市投資的方向、速度和規(guī)模，進(jìn)行城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 問題分析

城市土地儲(chǔ)備的建立是城市土地使用制度改革的客觀要求，經(jīng)過多年的實(shí)踐，對(duì)規(guī)范城市土地利用、促進(jìn)城市土地市場(chǎng)發(fā)展的作用進(jìn)一步拓展。但客觀地說，其功能的發(fā)揮效應(yīng)還受到一定的制約，其表現(xiàn)在：

3.1 不合理的發(fā)展模式易導(dǎo)致土地供需失衡

政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)有利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，成為助長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)增速的推動(dòng)力。但是不合理的發(fā)展模式很有可能導(dǎo)致土地供需失衡，如過分追求城市GDP的增速，投入到市場(chǎng)的土地過多，造成土地供給大于土地需求，引起地價(jià)下跌，國(guó)有資產(chǎn)大量流失；而為了促進(jìn)財(cái)政增收，籌集更多資金，減少土地正常的供給量，引導(dǎo)土地價(jià)格不合理的增長(zhǎng)，從而引發(fā)商品房?jī)r(jià)格暴漲，百姓利益受損。土地的供應(yīng)缺乏彈性，其價(jià)格受土地供需影響很大，一定程度上弱化了政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的能力。

3.2 城市規(guī)劃的質(zhì)量影響土地儲(chǔ)備的效果

城市規(guī)劃是城市土地利用的基本依據(jù)，是土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作的基礎(chǔ)，土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃進(jìn)行全方位的結(jié)合，確保城市規(guī)劃的實(shí)施，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。雖然許多城市都已經(jīng)制定了城市整體規(guī)劃，但土地儲(chǔ)備的運(yùn)作模式未能與城市規(guī)劃緊密結(jié)合，如城市規(guī)劃中確定的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域周邊的重要經(jīng)營(yíng)性土地的儲(chǔ)備收購(gòu)工作滯后，這給土地儲(chǔ)備工作帶來了較大的被動(dòng)，土地資源的最佳效益沒有充分體現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

城市土地儲(chǔ)備制度的建立是城市土地制度改革的客觀要求，是土地儲(chǔ)備制度運(yùn)用的創(chuàng)新。可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高與土地管理制度的不斷完善，城市土地儲(chǔ)備的功能將進(jìn)一步被挖掘，土地儲(chǔ)備實(shí)踐中存在的問題將不斷完善，城市土地儲(chǔ)備將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

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