細(xì)分規(guī)劃分區(qū)提高湖南礦產(chǎn)資源規(guī)劃可操作性

湖南省礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用規(guī)劃分區(qū)研究是此次礦產(chǎn)資源規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容。

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用經(jīng)歷了長時(shí)間粗放式發(fā)展之后，顯露出的一些突出問題，如出現(xiàn)部分礦產(chǎn)品供需總量嚴(yán)重失衡；資源破壞和浪費(fèi)巨大，采富棄貧、大礦小開等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重；礦產(chǎn)資源利用方式粗放，利用水平低；部分優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)開采、冶煉加工和出口總量過大，出口秩序混亂；資源利用結(jié)構(gòu)和布局不合理；礦產(chǎn)資源開發(fā)利用造成較為嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞；礦業(yè)體制改革和對(duì)外開發(fā)相對(duì)滯后，礦業(yè)要素市場尚不發(fā)育，宏觀調(diào)控力度較弱等現(xiàn)象。

針對(duì)這些問題，同時(shí)為全面落實(shí)依法治國大政方針，要求推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理工作從過去單一管理職能向加強(qiáng)依法行政和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，1998年以來，我國開展了第一輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制，湖南省根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署，結(jié)合礦產(chǎn)資源開發(fā)利用實(shí)際，編制完成了湖南省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2000～2010年）。湖南省國土資源規(guī)劃院礦產(chǎn)資源規(guī)劃部副主任傅群和就參與了當(dāng)年的礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制。

首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃“可操作性不夠”

首輪規(guī)劃實(shí)施以來，對(duì)規(guī)范湖南省礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)、勘查、開發(fā)利用和礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理等起到了積極的指導(dǎo)作用，但仍存在不少問題。

“礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位不高，作用不明顯，強(qiáng)制性不夠”。傅群和說。

《礦產(chǎn)資源法》對(duì)規(guī)劃的法律效力、規(guī)劃體系以及規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督等都未作出明確規(guī)定，造成各級(jí)政府對(duì)規(guī)劃認(rèn)識(shí)上的不一致，實(shí)施起來也不一致。各級(jí)規(guī)劃由于缺乏法律層面的依據(jù)和保障，特別是在行政執(zhí)法監(jiān)察中，對(duì)違反規(guī)劃的情況難以處理到位，對(duì)違反規(guī)劃行為的查處和處罰缺乏法律依據(jù)，直接影響到規(guī)劃的實(shí)施效果。

目前，湖南省雖已建立了省、市、縣三級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，但還未完善和規(guī)范，造成各部門、各單位編制的涉及礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的規(guī)劃種類和數(shù)量較多，規(guī)劃編制、審批和實(shí)施缺乏統(tǒng)一管理，規(guī)劃內(nèi)容有時(shí)會(huì)重疊或沖突，影響了規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效實(shí)施，規(guī)劃的“龍頭”作用沒有完全顯現(xiàn)。

在規(guī)劃編制上，地方政府往往具有短期行為，對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施不夠重視，沒有意識(shí)到規(guī)劃的重要性，對(duì)編制工作敷衍了事，當(dāng)片面追求經(jīng)濟(jì)增長與規(guī)劃相沖突時(shí)，又隨意調(diào)整規(guī)劃甚至違反規(guī)劃。而國土資源行政管理部門因受地方政府的約束，又難以確保規(guī)劃的有效實(shí)施。

“第一輪輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃的規(guī)定過于原則，法律地位不夠明確，實(shí)施措施不夠具體，監(jiān)督檢查不夠力度，在一定程度上影響了規(guī)劃的實(shí)施效果。”

不過在去年11月底，國土資源部正式頒布《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》，對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位、編制要求、規(guī)劃體系、報(bào)批程序、實(shí)施管理措施等予以明確規(guī)定，我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施將有法可依。

細(xì)分規(guī)劃分區(qū)強(qiáng)化現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義

為適應(yīng)新形勢(shì)下礦產(chǎn)資源的管理，2007年，我國啟動(dòng)了第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制。

“此次規(guī)劃編制我們主要在規(guī)劃的可操作性下了功夫，希望對(duì)省內(nèi)的礦政管理具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。”傅群和說。

湖南省礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用規(guī)劃分區(qū)研究是此次礦產(chǎn)資源規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容，根據(jù)湖南省國土資源廳的統(tǒng)一安排，本專題研究由省國土資源規(guī)劃院承擔(dān)。細(xì)化規(guī)劃分區(qū)是此次礦產(chǎn)資源規(guī)劃力求現(xiàn)實(shí)可操做性的一個(gè)重要方面。

在第一輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中，湖南省將勘查規(guī)劃分區(qū)劃分為公益性地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)區(qū)和商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查區(qū)兩類，其中商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查區(qū)又分為鼓勵(lì)勘查區(qū)、限制勘查區(qū)和禁止勘查區(qū)三類。

第一輪規(guī)劃實(shí)施以來的實(shí)踐表明，如此分區(qū)尚不盡完善，內(nèi)涵較狹隘，操作性不強(qiáng)。湖南省國土資源規(guī)劃院經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研，分析了個(gè)中原委。

傅群和認(rèn)為，“第一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)在空間的指導(dǎo)性不強(qiáng)，尤其在操作層面上未能全面有效地指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)的合理設(shè)置和布局。”

另外，第一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)分為禁止開采（勘查）區(qū)、限制開采（勘查）區(qū)和鼓勵(lì)開采（勘查）區(qū)三種類別，未實(shí)現(xiàn)規(guī)劃分區(qū)在空間上的全覆蓋，即有部分區(qū)域既不符合禁止開采（勘查）區(qū)和限制開采（勘查）區(qū)條件，也不符合鼓勵(lì)開采（勘查）區(qū)的條件，但具有規(guī)劃期內(nèi)需要開采礦產(chǎn)資源的資源儲(chǔ)量，能合理安排礦業(yè)權(quán)設(shè)置，同時(shí)又符合相關(guān)法律法規(guī)要求，符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃設(shè)定的礦業(yè)權(quán)設(shè)置、勘查準(zhǔn)入條件和礦山最低開采規(guī)模準(zhǔn)入條件等，這部分區(qū)域礦業(yè)權(quán)的設(shè)置缺乏規(guī)劃分區(qū)依據(jù)。

同時(shí)，第一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)設(shè)立了鼓勵(lì)勘查區(qū)，那是基于當(dāng)時(shí)礦產(chǎn)資源勘查工作相對(duì)低迷，為鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入地質(zhì)勘查開發(fā)市場而設(shè)立的，但實(shí)踐表明，雖設(shè)立了鼓勵(lì)勘查區(qū)，相關(guān)的鼓勵(lì)政策和措施卻不配套，其實(shí)際發(fā)揮的作用并不大。

此外，第一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)設(shè)立了勘查開采禁止、限制、鼓勵(lì)區(qū)，但未充分考慮湖南省重要、緊缺、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的分布特征，未從規(guī)劃分區(qū)方面突出省內(nèi)重要、緊缺、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)，不利于指導(dǎo)重要、緊缺、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護(hù)。

傅群和舉了一個(gè)例子，在東江湖水庫地區(qū)有著開采價(jià)值較高的黑鎢礦，在首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中，該地區(qū)被劃分為禁采區(qū)，在經(jīng)過與水利局相關(guān)專家討論后，第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃更加細(xì)致地做了分區(qū)規(guī)劃，規(guī)定在做好生態(tài)保護(hù)的前提下，水庫上游500米之外可以進(jìn)行開采，這樣變兼顧了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

在新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中，礦產(chǎn)資源規(guī)劃分為禁止開采（勘查）區(qū)、限制開采（勘查）區(qū)和重點(diǎn)開采（勘查）區(qū)三類，在每大類里還做了更為細(xì)致的區(qū)分，比如把城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)、重要基礎(chǔ)設(shè)施所在地及其相鄰的一定范圍內(nèi)（一般兩側(cè)各200米）、鐵路、重要公路等交通要道（直視范圍500米內(nèi)）設(shè)為禁止勘查區(qū)，又如把重要江河湖泊、重要水源地、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、軍事設(shè)施和國防工程、宗教圣地所在地等的直視500米范圍內(nèi)禁止露天開采。使得規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)其現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。