改革農村宅基地制度應盡快修法

湖南省政府參事秦希燕在兩會上表示，希望通過建立宅基地使用權流轉制度，保障農民的財產權益，引入市場化原則，平衡推進城鎮化建設。

秦希燕認為，對農村宅基地制度進行改革和調整的關鍵是修改《物權法》第一百五十三條、《土地管理法》第六十三條。《物權法》第一百五十三條規定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用土地管理法等法律規定。《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。按照《憲法》規定，農村土地屬于集體所有，包括宅基地和自留地。也就是說，按照《土地管理法》的上述規定，實際上是嚴格限制了宅基地的流轉。而《物權法》第一百五十二條規定，宅基地使用權人依法對集體所有土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

秦希燕認為，應該將此條修改為“宅基地使用權人依法對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，其余不變；將《土地管理法》第六十三條修改為“除農村村民的宅基地外，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”。通過修改《土地管理法》第六十三條，實際上使《物權法》第一百五十三條的實質內容也發生了變化。

秦希燕闡述了修法建議的理由和依據：調整宅基地的法律法規缺位，影響了法制的統一性。目前與農村宅基地相關的法律主要包括《土地管理法》、《物權法》和《城鄉規劃法》等，但有關宅基地的內容過于簡單，缺乏體系性的規定。雖然各地對宅基地也制定了相應的管理辦法，但大多數系省政府或市政府出臺的規定或文件，并不是由省級人大出臺的地方性法規。此外，各地的規定和管理原則也不同，加上調整宅基地的相關法律法規的缺位，這也給我國的法制統一帶來不利影響。

農村宅基地的流轉具有法律上的可能性。按照《民法通則》，房屋屬于公民的個人合法財產，公民的合法的私有財產不受侵犯。既然農民利用宅基地建設房屋屬于公民的合法財產權，自然也按照《民法通則》第七十一條的規定，依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權利。其中處分就包括出賣、互易、贈與等方式。《土地管理法》第六十二條第四款也僅規定農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，并沒有禁止農村房屋的出賣。既然農村房屋原則上可以流轉，按照我國“房地一體”的原則，農村宅基地的流轉也具有法律上的可能性。

宅基地流轉具有政策依據。在上個世紀九十年代，多個省市開展了集體建設用地使用權流轉試點。2004年由國務院下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉。”可見，農民集體所有建設用地的使用權流轉具有政策依據，是我國土地制度改革的前進潮流，宅基地使用權是集體所有建設用地，允許其流轉也具有政策上的依據。

對宅基地流轉進行嚴格限制實際上阻礙了農民行使財產權利，不利于保護農民住房財產的完整性。

允許宅基地流轉有利于我國城鎮化建設和促進農村經濟的發展。對宅基地的流轉加以限制的立法本意是為了保護農民生存的基本條件，但現在許多農民已經在城鎮安居樂業，許多農村都存在住房空置現象。如果仍對宅基地的流轉加以限制，就會對農民形成“以地管人”的束縛；如果允許宅基地流轉，農村空置住房就能以買賣的形式流通，將增加農民的融資手段，提高農民進城購房的能力，極大推動城鎮化。同時，農民的住房獲得完整產權后，農民可以抵押房屋獲得貸款，取得創業和發展資金，從而使農村經濟釋放出巨大活力。

（本刊記者伍振整理）