重構和完善宅基地使用權抵押的路徑

健全完善宅基地使用權登記制度

產權清晰是市場交易的前提。應該對現有的農村宅基地進行全面梳理，依法確定宅基地的權屬范圍，明晰宅基地使用權的主體，保障交易的安全性。要從立法上賦予農民宅基地流轉的權利，最終建立起均質、統一的城鄉土地使用權權利體系。明確宅基地可以流轉的具體條件，對符合條件的宅基地和房屋，依照規定完善確權及登記發證手續，對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋頒發《集體土地使用證》、《房屋產權證》等證書，允許農村宅基地進入土地交易市場。

有選擇地穩步推進

宅基地抵押市場的發展

在目前農房抵押融資機制尚在試行的形勢下，要盡量選擇建制鎮沿街、城市規劃區內、主干道兩側等商業價值高、較易變現的農房辦理抵押貸款。商業銀行在發放貸款時也要對農戶的個人信用進行審查，考慮個人的還貸能力，可以推行農戶聯保制度，分散法律風險。另一方面，宅基地使用權抵押融資在滿足農民融資需求，發揮宅基地使用權生產要素功能的同時，也加大了農民失去居住保障的風險。有關部門應當加強對抵押農民居住的關切，防止出現因喪失宅基地和房屋而居無定所影響社會和諧穩定。

科學設計宅基地抵押的制度

設計抵押制度時應明確抵押各方主體權利義務，規范宅基地使用權抵押的程序，尤其是明確抵押權的實現條件。如果農戶到期不能償還銀行的貸款，銀行應給農戶一個寬限期。這個寬限期可以參照留置權的寬限期，即至少不少于兩個月的寬限期。在這個寬限期內利息照常計算。如果寬限期屆滿后，還不能清償貸款，銀行可以要求集體經濟組織以合理的價格回購。這樣既降低了銀行的風險又給集體經濟組織收回集體土地的機會。

完善農村社會保障體系

宅基地使用權抵押融資作用的有效發揮，需要一個完善的農村社會保障體系做支撐。雖然我國農村醫療、養老等社會保障已經初步建立，政府關于農村的優惠扶持政策力度不斷加大，但總體而言，我國農村社會保障體系現階段仍然存在很多問題。國家應盡快改革戶籍制度為根基的城鄉二元管理制度，建立農村養老保險、優撫安置、醫療保險、最低生活保障、社會福利、社會救濟等保障制度，使離開土地的農民有可靠的生活來源，為宅基地使用權有效流轉創造良好的社會經濟條件。

（作者系山東建筑大學法學院副教授）

湖南首頒土地“長久證” 宅基地等土地可信托流轉

2012年6月26日，湖南益陽市委書記馬勇親自為該市沅江草尾鎮的村民代表頒發了包括《農村土地承包經營權證》、宅基地《房屋所有權證》在內的“四證一圖”，這是湖南省首批頒發的長久不變的土地確權證。自此，農村土地承包經營權、房屋所有權等成為了農民真實擁有的物權。

據了解，以土地信托流轉為特質的“益陽模式”已在益陽農村多點開花，其改革直指農村土地產權制度。在馬勇自己看來，這是“農村土地制度的又一場深刻變革”。

全省首頒“長久證”

6月26日，沅江市草尾鎮四民村九組村民張兵和6位村民代表鄭重地在“魚鱗圖”上按下了自己的手印，并領到了四個“紅本本”——《農村土地承包經營權證》、《房屋所有權證》、《農村集體土地所有權證》和《農村集體土地使用權證》。

魚鱗圖上，確定了每家土地的具體位置；《農村土地承包經營權證》確定農民享有長久不變的土地承包經營權；《房屋所有權證》使農民擁有了像城市居民一樣的房屋所有權；而《農村集體土地所有權證》和《農村集體土地使用權證》則把長久不變的土地所有權和使用權界定給明確的村、組集體。

益陽市委政研室副調研員符立賢分析，在實行家庭聯產承包經營責任制之前，農村土地的所有權和經營權是重疊的，但都不歸農民所有；實行家庭聯產承包經營責任制后，所有權同承包經營權分離，所有權歸集體，農民享有了包括占有權、使用權、受益權等在內的土地承包經營權，這種兩權分離，解決了農民的溫飽問題。

但農民享有的這兩種權益，一直是缺乏憑證的。益陽確權頒證，則在全省首次以證書的形式，確定農民享有長久不變的土地承包經營權和使用權。

而隨著這一長久權限衍生的是，從此農村新生人口不再分配土地，土地承包經營權和使用權只能通過繼承權的方式延續。

確權頒證直指土地信托流轉

湖南益陽的確權頒證，其目的直指土地信托流轉。從2008年起，益陽開始探索農村土地流轉。到2009年，全市耕地流轉面積116萬畝，占耕地面積的32.1%。但這種模式再也無從突破了，農戶——公司二元的流轉模式紛爭不斷，于是2009年益陽決定政府出手，摸索土地信托流轉模式。

這種“益陽模式”是：政府出資在鄉鎮設立土地信托機構，農民在自愿的前提下，將名下的土地承包經營權等委托給政府的土地信托機構，并簽訂土地信托合同，農業企業或大戶再從信托公司手中連片租賃土地從事農業開發經營活動。

但由于1998年國家第二輪延包時規定的土地承包經營權只有30年，年限的局限導致社會資本仍處于猶豫狀態，于是確權頒證應運而生。

全面市場化的土地流轉模式

農民從提出申請到流轉成功，僅需四個步驟：

政府設立信托公司和服務中心→農民向信托公司提出愿意出讓土地經營權的申請，簽訂意向協議，待村集體90%以上村民同意流轉后，再簽訂正式合同→信托公司利用國家涉農項目資金將農民出讓的土地進行調整，進行適當整理開發，提升地力→再通過競價方式確定土地經營者，簽訂租賃合同，獲得土地租賃收入（土地租金、風險抵押金等）。

“益陽模式”目前已在全市26個鄉鎮推開，實行“1+1”即一個公司（農村土地承包經營權信托有限公司）加一個服務中心（土地信托流轉服務中心）的運作模式，計劃2013年在全市各鄉鎮全面推行。1+1模式中的“公司”是鎮政府出資成立的國有獨資公司，負責與農業經營公司或大戶協商土地流轉和租賃；“服務中心”是信托公司的配套服務機構，由鎮里的七站八所（農技站、財政所、派出所等）人員組成，為鎮里的土地流轉提供各項社會服務，并對信托公司的經營情況進行監督。

土地流轉“益陽模式”的《農村土地信托流轉合同》明確規定，流轉價格按照實物計算，分別按照國家公布的糧食指導價折成現金進行交易，每年分兩次付清。益陽為了規范土地流轉的具體運作，這份《農村土地信托流轉合同》全市統一內容，一管到底。

（資料來源：新華網）