解讀湖南 “服務型政府”立法

有地方立法權和行政立法權的地方人大與人民政府，盡可大膽通過立法形式推進“服務型政府”的制度構建。

近期，筆者參與了關于《湖南省公共文化服務保障條例》、《全民閱讀條例》等政策法規的討論，深刻地感受到，隨著中國經濟的快速發展，社會各界對于政府提高公共服務水平的呼聲日益強烈。2011年10月1日開始實施的《湖南省政府服務規定》明確規定，要“推進服務型政府建設，促進經濟社會發展，保障和改善民生”。 為了將政府提供公共服務的職責予以制度化、規范化、法治化，湖南可能將推進一系列有關公共服務的立法，以構建“服務型政府”的立法保障。可以預見，在不久的將來，“服務型政府”立法將成為“法治湖南”的一大重要特色，在此，筆者試對其作一番解讀。

首先，相對于傳統行政模式強調政府的“公共管理職能”而言，“服務型政府”的立法理念的重要特征在于凸顯政府的“公共服務職能”。這不僅是因為現代行政活動中“給付行政”等內容“異軍突起”，取代傳統的“管制行政”成為政府行政的主要內容，也因為傳統的“管制行政”亦須秉持“人權保障”、“公平”、“高效”等理念，而實現“理念革新”和“制度創新”。

《湖南省政府服務規定》第6條、第15條規定：“行政機關應當在管理中體現服務，在服務中實施管理，實現管理與服務的有機結合”；“各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、一次告知制、首問負責制、代理制等工作制度，推進行政權力運行公開透明，提高政府服務效率和水平”。這兩個條款不僅深刻地揭示了現代“服務型政府”的基本特征，也生動地展示了我省構建“服務型政府”的立法目的。進而言之，我省構建“服務型政府”的根本目的，即“服務型政府”立法的基本理念，在于保障人民基本權利的實現，促進人民基本權利的均等保護。

其次， 關于“服務型政府”立法的基本內容。如前文所云，“服務型政府”立法涉及到傳統管制行政與現代給付行政等多方面內容，但是又側重于“社會救助”、“社會福利”等現代給付行政活動。譬如，《湖南省政府服務規定》第19條規定：“公共服務的主要內容包括就業促進、社會保險、社會救助、社會福利、住房保障、教育、醫療衛生、科技、文化、體育、人口和計劃生育、公用事業、扶貧、政府信息公開等服務。”這一條款生動展現了現代“給付行政”（廣義）的諸多內容。就長遠而言，“服務型政府”立法的具體內容還應該擴展到“社會福利”、“住房保障”及“教科文衛”等領域，以法治機制保障、推進“服務型政府”建設。

第三，“服務型政府”立法的基本原則。現代給付行政的主要目的是保障與促進公民社會權的實現。因此，構建“服務型政府”的立法原則，只要其立法內容不涉及對公民基本權利的限制，就不必拘泥于傳統的“法律保留”等法治原則。地方人大及其行政機關，尤其是有地方立法權和行政立法權的地方人大與人民政府，盡可大膽通過立法形式推進“服務型政府”的制度構建。這是中國社會主義法治建設的“題中應有之意”。當然，為貫徹憲法上的“平等原則”，“公共服務均等化”乃是“服務型政府”立法的重要原則之一。《湖南省政府服務規定》第18條亦明確規定：“建立健全符合省情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化。”這一條款可資為“公共服務均等化原則”的規范基礎，而為今后我省公共服務的其他立法所遵循。