土地資源可持續利用水平提升路徑探析

【摘要】目前我國經濟社會取得了迅猛發展，土地資源的可持續利用水平也得到一定提升，但是離理想的狀態還有較大差距。文章提出了健全完善法律體系提升土地資源可持續利用水平的對策建議，主要涉及總體規劃法律體系、土地集約化法律體系及農村耕地保護法律體系。

【關鍵詞】土地資源 可持續利用 法律體系

我國土地資源利用現狀不容樂觀

土地資源是最為寶貴的資源，我國農業的發展和其他相關產業的發展最為關鍵的一點就是要依靠土地資源、實現土地資源的可持續發展。如果土地資源不能夠實現可持續發展，那么農業的發展和其他相關產業的發展也就失去了基礎。

近年來，我國各級各部門高度重視對土地資源的開發和管理工作，我國土地資源可持續發展利用水平得到了一定程度提高。以我國的耕地質量建設和管理為例，我國相關部門將建設質量和管理作為落實最嚴格的耕地保護制度的重要內容，作為提高農業綜合生產能力、確保國家糧食安全的重要抓手，作為優化利用土地資源、構建國家生態安全屏障的有效途徑，在堅守住18億畝耕地紅線的同時，耕地質量建設和管理取得了顯著成效。

根據國土資源部相關數據顯示，在“十一五”期間，我國億元GDP地耗下降了37.2%；全面實施了“先補后占”機制和探索“以補定占”機制，實現了補充耕地與占用耕地數量和產能雙平衡。整個“十一五”期間，我國共補充耕地7879萬畝，大于同期的建設占用耕地5809萬畝和災害毀損耕地1477萬畝。除此之外，我國土地資源的其他管理和持續開發利用水平也在總體上有所提高。①在我國土地資源開發利用和可持續發展總體呈現良好態勢的同時，實際上，我國土地資源利用現狀不容樂觀。

目前我國土地資源可持續利用中存在的問題主要包括：第一，人均土地資源數量少。我國土地資源十分短缺，人均土地資源僅為1.17畝，和全球人均土地面積3.75畝的水平相差甚遠，并且我國的耕地面積總量目前還在以較快的速度遞減，按照測算，我國到2030年耕地面積減少將近六成，但是那時人口將達到16億人，人均耕地面積更少，人、地矛盾更加突出。同時，由于必須考慮生態環境保護問題，土地資源的開發受到明顯限制。第二，我國生態環境和土地資源質量嚴重下降，導致土地的生產力大大降低。我國長期以來對土地資源是掠奪性開發利用，缺乏可持續開發利用戰略，致使土地資源當中的大量元素消失和缺乏。并且，我國對土地資源的保護力度還比較弱，水土流失嚴重，導致了耕地質量快速下降，土地的生產能力受到了極大削弱。在我國推進城鎮化的過程中，導致了城市的污染逐步向農村地區蔓延，生態環境嚴重惡化。第三，土地資源的浪費十分嚴重。改革開放以來尤其是近些年來，我國經濟社會取得了迅猛發展，各項事業建設同樣取得了長足發展，但是，在城鎮化建設取得了顯著成效的同時，卻造成了我國可以利用的土地資源的急劇下降。特別是近些年來因為項目建設的盲目上馬等諸多原因導致了土地資源的閑置和浪費，且土地資源的利用規劃不完善，亂占土地而不利用的現象較為普遍，更加劇了土地資源的浪費。

土地資源可持續發展理論的提出背景

1990年在印度新德里召開的第一次“國際土地持續利用系統研討會”上，提出了土地可持續利用的思想，自此之后，1991年在泰國、1993年在加拿大舉行了土地可持續利用的研討會，許多參加會議的專家學者從自然、環境、社會等各方面對土地可持續利用的評價指標進行了探討。1993年，聯合國糧農組織頒行了《可持續土地利用管理評價大綱》，提出了土地可持續利用的評價標準，自此，土地資源可持續發展的理論得到了健全和豐富。

長期以來，國內對土地資源可持續發展理論的研究主要是以進行理論性的探討為主。國內學者普遍認為，所謂的土地資源可持續利用，也就是土地資源不斷地被高效益的利用，首先是要從總量一定的土地資源當中盡可能地創造出相應的工業、農業效益，其次是要盡量地延長土地的持續利用周期，不讓土地資源荒廢、中斷甚至變成不可利用的土地。土地資源的可持續利用也就是要讓土地資源更好和更加有效地利用。除了對土地的可持續發展理論進行探討之外，在上世紀90年代，我國有不少人對土地資源可持續發展利用的法律問題進行了探討，對于我國當時土地資源的可持續利用法律制度的現狀、存在問題進行了總結。國務院于1994年制定了《中國21世紀議程》，在該議程的第十四章對我國土地資源的保護和可持續利用問題做出了規定，該議程指出，對土地資源的開發利用要選擇具有中國特色的可持續發展戰略，實現土地資源的可持續增長，這是我國的官方文獻對土地資源可持續開發利用提出的明確主張。

自此之后，我國眾多學者和實務界人士對如何實現我國土地資源的可持續發展進行了討論和研究，提出了許多具體的對策措施，目前在一定程度上得到公認的做法和思路是：加強組織領導，進一步強化宣傳引導，促進土地資源的可持續利用；要認真開展好計劃生育政策，將人口控制在一定的規模，著力緩解“人地矛盾”；對建設用地進行嚴格限制，切實保護耕地，守住耕地紅線；切實加強基本農田水利建設，提高耕地的生產能力；不斷對土地資源的布局進行調整，優化土地利用結構；切實開展好土地整治工作，改善生態自然環境。

我國目前的土地管理法律體系和存在的問題

我國目前的土地管理法律體系。我國在對土地資源管理的過程中，除了通過政策手段調整土地制度之外，高度重視通過法律的途徑對土地制度予以調整。在土地資源可持續發展理論得到深入研究之后，即將可持續發展理論引入到了黨和政府的政策當中，在黨和政府的文獻當中按照可持續發展理論來指導土地政策的制定，在取得一定成功經驗之后，將土地資源可持續發展的政策以法律的形式予以長期固定下來。目前，已經形成了相對較為全面的土地法律制度，對土地相關問題進行規定的法律有《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等。

其中，《憲法》確定了我國的土地制度，《物權法》對土地資源的流轉和登記制度進行了規定。對土地資源管理的相關規定最為全面的是《土地管理法》，該法對土地資源的保護、規劃、綜合利用等方面進行了較為全面的規定，是當前我國土地管理當中最為重要的法律。除了上述三部法律之外，我國的《民法通則》、《刑法》、《水土保持法》、《草原法》、《土地管理實施條例》、《土地違法案件處理暫行辦法》、《劃撥土地使用權管理暫行辦法》等法律法規以及其他地方政府行政法規、自治地區的自治條例和單行條例等，構成了我國土地資源管理的法律法規體系。

同時，我國最高法院在全國各級法院審理土地相關案件的過程中制定出臺了許多人民法院辦理土地相關案件當中如何適用法律的司法解釋，按照我國《立法法》的相關規定，最高院的司法解釋不屬于法律，但是由于最高院的司法解釋對全國法院審理案件具有約束力，且能夠較好地解決各級法院在審理案件過程中的疑難問題，實際上已經成為我國法律體系的一個重要組成部分，和土地相關的最高院的司法解釋對我國土地管理法律體系的健全完善發揮了十分重要的作用。

我國目前土地法律制度存在的問題。綜上，我國目前的土地法律體系已經基本建立起來，土地管理法律體系的建立為我國土地資源管理和實現土地資源的可持續發展奠定了基礎，提供了法治保障。正是因為我國法律對土地資源進行了嚴格的保護，包括我國《刑法》規定對破壞土地資源的行為可以進行相應的刑事處罰，才能夠實現當前的土地資源保護水平和綜合開發水平，否則我國土地資源遭受的破壞程度更是不可想象的。我國的土地法律制度并不是一成不變的，而是隨著經濟社會的發展和形勢的變化不斷進行調整，目前的土地法律體系建設已經取得了顯著成效，其中土地管制法律在規范土地資源的開發利用行為發揮了十分重要的作用。但是，我國目前和土地相關的法律制度還不夠健全、完善，對我國的土地資源可持續發展利用造成了極大的障礙。

雖然經過了兩輪土地利用規劃之后，我國土地利用的總體規劃在較大程度上得到了完善，具體實施了耕地總量的控制、實施管理、分區控制和城市總體規劃等，但是仍然存在許多問題：目前從全國范圍來看，對于土地資源的規劃工作十分滯后，還沒有充分地發揮出規劃的宏觀調控作用，某些地區雖然認真開展了土地規劃，但是政府由于城市建設、項目建設和其他政府工作的需要，甚至是由于政府官員對地區發展思路和觀念的改變而不斷改變土地利用規劃；規劃的科學性不強，許多規劃是為了滿足上級的要求而在短期之內完成并且審批的，即便部分規劃是經過長時間的調查研究之后完成的，也缺乏深入的調查和論證，并且對土地基礎數據的采集存在一定的問題，也沒有統一的統計標準，這些問題的存在影響了規劃本身的科學性；規劃本身也缺乏相應的可操作性，配套的法律法規和規章制度不完善，甚至政府制定的規劃法規、規章和我國的法律有沖突之處；土地資源利用總體規劃往往讓路于城市建設、經濟建設和地方行政長官的意志，在城市建設、房地產開發的過程中，地方政府由于受到利益的驅使，不斷改變規劃和不按照規劃執行的情形常有發生。

目前，我國的土地用途管制制度已經實行了近13年，通過對土地用途進行管制，有效地保護了我國的耕地，在一定程度上控制了建設用地規模，土地用途管制制度對提升我國土地資源的可持續利用水平發揮了十分關鍵的作用。但是，我國的土地用途規劃制度還存在許多需要進一步完善的地方。目前針對土地用途管制制度的法律法規不健全、不完善，對各級政府的規劃分工不明確，土地規劃相關法律法規缺乏可操作性；對土地用途管制的措施單一，注重對農業地轉為非農業地的管制，忽視了對土地開發利用效益的管制和利益的協調；在高度注重土地利用管制的同時，農業地轉為建設用地之后，政策法律措施對失地農民的保障力度不夠。

從當前我國的基本情況來看，農村集體耕地占我國耕地總面積的90%以上，對于農村集體耕地是否能夠得到有效保護和利用，較大程度上關系到土地資源可持續利用的整體水平。但是，目前我國對耕地保護的法律制度卻不夠健全、完善，由于農村集體土地產權制度不健全，農戶對于耕地缺乏長期的穩定感，從而影響了農村提高耕地質量的積極性、主動性，影響了農村耕地整體利用效益的提升。據中南財經大學做的一次調查報告顯示，農民對失地保險、醫療保險、養老保險制度具有極大的需求，在被訪問的農戶當中，有84.84%的農戶反映需要農民失地保險，有96.57%的農戶反映需要醫療保險，有94.36%的農戶反映需要養老保險。②按照《土地管理法》的相關規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，但是，對于公共利益的界定不嚴格、不明確，導致了許多建設項目以公共利益為借口而上馬，造成了耕地面積不斷減少，影響了耕地的可持續發展。

健全完善法律體系提升土地資源可持續利用水平

健全完善可持續利用的土地利用總體規劃法律體系。針對目前我國土地利用規劃當中存在的問題，要通過健全和完善法律法規，切實提高土地利用總體規劃的權威性，將土地總體規劃作為對土地資源利用進行規范、調控和引導的重要手段，將土地利用總體規劃作為開展土地利用的依據，對土地利用總體規劃要科學合理地進行，一旦制定之后便不能輕易改變，不應地方行政長官的意圖而隨意更改，對于嚴重違反土地管理法規改變土地利用總體規劃的領導堅決嚴肅處理。加強土地總體規劃方法體系的建設和完善，以新的方法和技術提升規劃的質量和水平，使土地利用總體規劃具有超前性、科學性和可操作性。要將土地利用總體規劃作為比城鎮建設規劃更重要的規劃，不因城鎮建設規劃而影響土地利用整體規劃，使兩者之間擺正其位置，實現兩者之間的協調。

切實加強監督制約力度，對違法批地行為嚴肅查處、嚴肅處理，嚴厲追究相關責任人的責任和領導責任，對于違反刑事法律規定的違法批地行為，要堅決移送司法機關處理，予以刑事責任追究，切實維護土地管理法律的權威性。同時，要突出土地可持續利用主題，在土地利用總體規劃中高度重視生態環境資源的保護，采取科學的技術措施和手段提高土地的質量。

健全完善可持續利用的土地集約化法律體系。在提升土地利用總體規劃權威性和地位的基礎上，要不斷健全完善可持續利用的土地集約化法律體系。針對目前我國違法審批建設用地，建設用地的相關項目建設嚴重影響土地利用總體規劃實施的具體實際，要進一步健全法律體系，嚴格執行土地管理相關法律，明確界定在土地征收征用過程中公共事業的界限，將劃撥土地的范圍嚴格地限定在公共事業上。同時，要在對土地征收征用和公共事業建設規劃當中廣泛征求民眾的意見建議，切實發揮民眾對公共事業建設的監督力度。嚴格、科學地制定城市規劃及其建設，以立法的形式確定土地集約化的指標體系，對城市建設進行科學規劃，充分發揮土地效益，對土地結構進一步進行優化，對為滿足房地產開發的需要而破壞和違反土地利用整體規劃的行為予以嚴厲打擊，避免濫用土地資源的現象發生。健全完善相應的監督制約機制，對政府的土地管理行政行為進行強力監督，避免行政權過分膨脹而影響土地資源的可持續開發利用。切實加強對土地使用人的監督制約，確保土地使用符合規劃的要求。

健全完善可持續利用的農村耕地保護法律體系。農村耕地被非法占用或者合法地占用而侵害民眾利益的事情偶有發生，為此，我們要進一步健全完善可持續利用的農村耕地保護法律體系。要切實加強耕地保護意識，通過立法的形式要求在學校和廣大農村大力宣傳保護耕地的法律法規，形成有利于保護耕地的社會輿論氛圍。對農村耕地的保護要實施綜合治理，減輕農民負擔，加大對農業的支持力度，使農民愿意改善耕地的質量和效益。對于農村承包地的使用權流轉要慎重地通過法律予以規制，對于符合條件的土地承包經營權可以依法流轉，以便更好地實現土地的利用效益。完善土地質量保障機制，在法律中明確承包戶對改善土地質量的義務以及不履行義務所應承擔的責任，提高耕地質量。強化對耕地保護的監督管理，對于違反法律法規規定的政府官員、土地使用者、承包戶進行嚴肅處理。

【作者分別為吉林大學土地資源管理專業碩士研究生，吉林大學地球科學學院教授】

【注釋】

①周懷龍：“我國耕地質量建設與管理成效明顯”，《中國國土資源報》，2012年8月3日。

②陳小君：“中國10省農村土地法律制度問題的報告”，《法制日報》，2010年4月28日。

責編/王坤娜