淺析美國區域性碳排放權交易制度及其啟示

【摘要】推進碳交易試點是我國政府應形勢需要而做出的戰略選擇。“美國區域溫室氣體行動”是美國國內第一個區域強制性的碳交易體系，在我國當下啟動碳排放權交易試點城市和試點地區的背景下，研究美國區域性碳排放權交易體系的經驗有助于深化我國對碳排放權交易體系的認識，為構建我國碳排放權交易體系的法律制度提供借鑒。

【關鍵詞】美國區域溫室氣體行動 碳排放交易制度 立法經驗

對美國區域溫室氣體行動立法經驗的評述

法律基礎。RGGI（Regional Greenhouse Gas Initiative，也即“區域溫室氣體減排行動”）得以確立的法律基礎為“諒解備忘錄”和“標準規則”。“諒解備忘錄”對RGGI的形成和施行發揮著實際的調節作用，然而由于美國憲法中協定條款的規定，它不具有法律約束力。“標準規則”是指RGGI各成員州將“諒解備忘錄”以法律形式予以細化，各州通過立法機關賦予“標準規則”法律或者行政法規的法律性質。“標準規則”確立了RGGI的立法宗旨和目的：第一，以最經濟的方式維持并減少RGGI成員州內二氧化碳的排放量；第二，強制性納入規制對象的是以化石燃料為動力且發電量在25兆瓦以上的發電企業，各州至少要將25%的碳配額拍賣收益用于戰略性能源項目；第三，為美國其他地區和其他國家帶來示范的模板效應。

在立法上統一各成員州的交易平臺。RGGI通過法律規范和具體規則的相互補充實現區域合作性減排機制的協調一致性和靈活可操作性。第一，在法律規范的制定上，“標準規則”為各成員州碳排放權交易機制的運行奠定了框架基礎。第二，RGGI在具體規則上賦予各州自主裁量權，制定符合各州具體實踐的政策和規則。

規定交易主體的權利義務責任。在RGGI機制下，各成員州、排放主體等職責權限的明確規定是保障區域合作性減排機制有效運行的保障。第一，碳排放交易的主管機構首先要成立本州配額登記平臺、交易平臺、碳排放監測體系和獨立的第三方核查機構。第二，主管機構對不符合RGGI規定的減排主體采取懲罰措施。第三，主管機構對二級市場監督審查，確保交易市場的公平和流通，防止市場中不正當競爭行為。第四，減排主體具有申請獲得參與配額拍賣資格的權利和申報排放數據的義務。

對美國區域溫室氣體行動中交易制度的評述

有效設置總量和初始分配。“諒解備忘錄”基于RGGI 覆蓋州內發電行業二氧化碳排放數據，各州歷史排放量、潛在的排放源等，制定出碳排放交易的總量。“標準規則”在初始分配時以拍賣的方式分配碳配額。配額的拍賣以每個季度為單位舉行。為了防止市場中的不正當競爭行為，“標準規則”對每個競標者設定了獲得配額的上限，即在每次拍賣中最多可購買拍賣中配額數目的25%。

獨立有效的監測、報告、核證系統。為了能正確評估減排主體實際所需的排放總量，獨立有效的排放監測、報告、核證系統是RGGI體系不可或缺的元素。首先，減排主體要根據《美國聯邦法規》第四十章七十五條的規定，安裝符合要求的監測系統，完成監測系統的試運行，按季度在規定的期間內向主管機構提交監測報告。其次，排放主管機構要記錄每個減排主體配額分配、轉讓情況，并對企業排放報告檢測方法、程序和內容進行審查、核證。再次，RGGI引入統一的碳排放交易平臺，即二氧化碳配額追蹤系統（COATS）和獨立的第三方核證監督機構，對初級市場的拍賣和二級市場中市場交易行為進行監督、核證。

靈活的減排履約機制。RGGI 規定減排主體可以通過碳抵消項目實現降低二氧化碳排放量的義務，使減排主體以成本最低化履行減排義務與國際碳減排市場相銜接。第一，減排主體可以針對電力以外的其他部門，利用碳排放交易以外的項目，對其他污染氣體進行減排或封存。第二，RGGI規定合格的碳抵消項目可以在RGGI 成員州或美國境內同意對碳抵消項目管理監督的非成員州進行。第三，為防止碳抵消項目對總量控制與交易市場造成沖擊，“標準規則”對RGGI 各參與州抵消項目的比例做出了規定。第四，潛在的碳抵消項目投資者必須提交申請，并注冊二氧化碳配額追蹤系統（COATS），以使碳抵消項目和碳交易項目統一納入到追蹤監測系統。

設置安全閥機制。RGGI設置安全閥機制作為預防機制，防止碳配額價格的不穩定和碳交易市場出現較大的波動。安全閥機制包括三方面的內容：第一，設置保留價格，如果參與拍賣的減排主體提供的價格低于拍賣保留價格，則各成員州將繼續持有碳配額的所有權，防止碳交易市場中參與主體的協同行為。第二，延長履約期，如果在市場調整期之后連續12個月內，二氧化碳配額現貨平均價格等于或超過安全閥初始值，則觸發安全閥機制，履約期將延長一年。第三，碳抵消機制，其設計目的與延長履約期基本相似。

公眾參與，及時調整。RGGI通過三種方式實現制度的透明度：利益相關人大會、專家評審會和公眾評議。各方利益相關人包括減排主體、市場其它參與主體、政府部門、環保組織。專家評審會對RGGI的制度建設、法律法規及實際運行效果作出評價，提供建議。公眾評議是指公眾可以通過RGGI二氧化碳配額追蹤系統查看配額市場的相關信息。同時信息公開、公眾參與還有助于各成員州主管機構對減排主體進行有效監督。

美國區域溫室氣體行動對我國碳交易試點的啟示

統一性與自主性的協調。“諒解備忘錄”和“標準規則”確立了基礎框架和基本原則，各成員州在“標準規則”基礎上通過各自碳交易機制的法律法規，實現各成員州之間碳交易制度上系統性和自主性的融合。囿于我國當下經濟快速發展的訴求、不平衡的產業結構和地區發展以及減排能力，形成區域性減排機制無疑是一個理想的選擇模式。因此，我國在構建碳排放交易法律制度時，可以從國家層面制定碳交易基本框架的行政法規或者指導文件，賦予地方相關主管機構自行制定具體實施細則的權力。

強制性規范與任意性規范的統一。RGGI強制性規范與任意性規范的統一，一方面可以穩定市場預期，增添市場主體信心；另一方面可以保證成員州和碳交易市場發揮更大的能動性，刺激碳減排市場的活躍性與流通性。我國在構建碳排放交易體系的法律制度時，應當充分認識到強制性規范與任意性規范有機統一的制度價值和實踐意義，深入研究我國碳交易市場的制度需求和立法保障訴求，構建強制性規范與任意性規范有機統一的碳排放交易機制的法律制度。

預警機制。RGGI既設定了靈活的履約減排機制和預防機制，又兼顧了國際市場中的碳交易規則，為日后聯邦層面整合國內碳交易平臺、嫁接國際市場奠定了良好的基礎。在制定我國碳交易市場的法律法規架構時，不僅要考慮到培育我國碳交易市場的制度需求、未來市場中潛在的問題，還需要考慮到未來可能要承擔的國際強制性減排義務以及與國際其他碳交易市場對話的需求。

構建我國碳排放交易體系的政策建議和立法思考。我國構建碳排放交易體系的法律制度可以分為三個層次的位階：第一，從法律層面對碳排放交易進行總體規定，界定基本概念和排放權性質、排放交易主體權利義務關系以及法律責任。第二，從行政法規層面對我國碳交易試點進行指導和指引，選定試點減排部門和行業、減排目標和減排路線圖、主管機構、監測和核證程序等。第三，政府部門和地方政府發布規范性文件對開展地方性碳交易制度做出具體規定。

設定碳交易機制的主要內容。碳交易機制的主要內容是我國碳交易法律制度構建的核心。在起草相關法律法規和政府文件時，要基于我國現實經濟社會發展階段和產業結構的特征，降低各方參與交易體系的風險和成本，給予碳交易市場確定性和可預測性。主管機構要從區域發展、減排潛力和國際市場競爭力等多重因素考量，選擇我國碳交易機制的減排行業和企業；根據公平效率原則制定碳配額分配的具體方案；發布企業溫室氣體排放監測報告的具體指導辦法；建立配額簽發、持有、轉讓、追蹤、核證、注銷的交易平臺和交易系統；引入獨立第三方核證機構及核證的具體標準和程序。立法者和政策制定者還要充分考慮到未來市場中潛在的問題和發展趨勢，引入靈活的履約機制和預防機制作為補充和完善。

國際市場的對接。立法者和政策制定者在構建我國碳排放交易法律制度的過程中，應借鑒國際市場現有的較為成熟的規則和制度，基于我國國內的具體國情，形成和國際市場規則契合的碳排放交易制度，在全球氣候變化談判框架內發揮積極作用。

隨著我國相關政府文件的出臺和碳交易試點工作的推行，碳交易機制已然在孕育之中。但是如何制定我國碳交易法律制度，為碳交易市場的運行提供法律基礎，為碳交易參與主體提供法律保障尚有待深入研究。美國區域溫室氣體行動是區域合作性碳排放交易機制的典型，其模式和我國當下推進碳交易試點城市有著異曲同工之處，對美國區域溫室氣體行動經驗的考察，可為構建我國碳交易法律制度提供經驗和借鑒意義，在兼顧我國現實經濟社會發展階段的基礎之上，為我國碳交易市場的發展提供制度支撐和安全保障。

【作者為對外經濟貿易大學博士研究生；本文系2010年北京市共建項目“北京市發展低碳經濟的政策法律體系建設研究”成果】

責編/王坤娜