農村殘疾人群體組織建設的困境分析

【摘要】農村殘疾人群體組織的主體包括政府、第三部門和農村殘疾人自身，三者都希望建立起帶動、引領農村殘疾人群體走向小康社會的組織。主體對組織的這種期待，是需要資金、政策、殘疾人自身和社會整體的配合才能實現的。但現實中，這些配合要素和預期存在著差距。

【關鍵詞】農村殘疾人群體 組織建設 困境分析

我國第二次殘疾人抽樣調查數據顯示：目前農村殘疾人。有6225萬，約占全國殘疾人口總數的75.04%；2005年農村殘疾人家庭戶年人均收入2260元，其中7.96%的農村殘疾人家庭戶年人均收入在684元～944元，年人均收入低于683元的占12.95%；5.12%的農村殘疾人享受到當地居民最低生活保障，11.68%的農村殘疾人曾接受過不定期或定期的救濟；其中有救助或扶持訴求的農村殘疾人占67.78%，但只有12.53%的農村殘疾人曾接受過救助或扶持。為此，幫助農村殘疾人共同致富已然是社會發展的趨勢。

自新中國成立以來，我國一直探索以何種形式把農村殘疾人群體組織起來，組織方應是政府、第三部門，還是農村殘疾人骨干，或是多元化的組織方？通過不斷完善“三農”政策和制定殘疾人政策，對農村殘疾人群體組織建設給予政策支撐和法律保障，從而達到改善農村殘疾人生產生活條件的目標。20世紀90年代以來，國家頒布并修訂了《中華人民共和國殘疾人保障法》，為農村殘疾人事業發展提供法律依據。截止目前，我國農村殘疾人群體組織因所處區域不同，組織建設差異較大。經濟發達地區農村殘疾人參與團體的熱情高，組織建設起步早，幫扶農村殘疾人項目開展較為理想；經濟欠發達地區則相反，形成了馬太效應。如：2004年12月，浙江省成立了首家農村殘疾人創業就業幫扶聯合體—寧圍苗木幫扶聯合體；2010年，紹興市新昌縣雅張村建立了村級殘疾人自助互助合作經營組織—果蔬專業合作社，按臨時性、定期性、長期性分別為不同勞動能力的殘疾人安排不同的就業需求，為殘疾家庭提供了獲取經濟收入的途徑。

結合各級政府、殘聯針對農村殘疾人出臺的扶貧、培訓、就業的政策文件，各地農村組織并動員農村殘疾人加入到由農村殘疾人自發形成的自助互助組織或由第三部門牽頭人成立的殘疾人就業救助組織，創造經濟價值；走出一條以農村產業項目帶動、殘疾人“抱團”共同致富的農村殘疾人創業就業新方式，特別是實現了特困殘疾人和重度殘疾人居家就業，改善了農村殘疾人的經濟條件；同時也為具有社會責任感的社會公眾提供了奉獻愛心、回報社會、弘揚人道主義的平臺。因此，探討農村殘疾人群體組織建設的困境是勢在必行。

經濟條件受限，組織建設資金不足

自主創業缺乏資金。農村殘疾人由于生理殘疾導致他們在農業生產中所獲的經濟收入較低。2012年6月，長春市九臺區700份有效問卷結果顯示：54.1%的家庭年均收入在2000元以下；39.4%的家庭年均收入在2000元～6000元；5.7%的家庭年均收入在6000元～10000元；只有0.8%的家庭年均收入在10000元～20000元。可見農村殘疾人家庭年盈余可用于創業的資金是微乎其微。國家自1992年就設置了康復扶貧貸款，1994年成立支持新農村建設的中國農業發展銀行，1995年中國農業發展銀行結合中國殘疾人聯合會和總行聯合召開的全國康復扶貧工作會議精神，制定了《中國農業發展銀行康復扶貧貸款管理若干規定》，其中規定對于康復貸款的再投放要以殘疾人的康復、脫貧致富為目標；但是再投放的對象不直接貸給殘疾人本人，而是承擔康復扶貧開發任務的各類企業，諸如殘聯、民政管轄的福利企業；對項目選擇的要求：投資少、周期短、見效快，而且貸款的再投入期限僅限于3年；對于項目的權屬關系、抵押物、擔保人、營業執照、基本賬戶及還款期限等資質審核都有嚴格要求和控制。

殘疾人辦理一筆小額貸款需要個人申請、社區推薦、殘聯審查，還需要有擔保機構對其審核并承諾給予擔保、雙方簽訂擔保合同后才被推薦給承辦銀行，銀行還要經過最終審核后才予以發放貸款。這種審貸流程長、貸款期限短、信用要求高、貸款利率高再加上基層銀行信貸能力有限；大多數農村殘疾人群體生活貧困，有的只有房產證而沒有土地證，自身及親屬并不具備抵押能力，多重因素導致無法辦理貸款，影響了其自助互助創業的信心，導致他們認為通過自身實現自助互助創業的可操作性低，降低了農村殘疾人群體參與團體互助組織的熱情。

公共財政投入不到位。“十一五”期間，中央把解決“三農”問題作為財政工作的重點。5年來，中央公共財政投入到“三農”的各項支出逐年遞增（如圖1）。

圖1 十一五期間中央財政用于“三農”的支出及增長比率

雖然政府對農村的財政投入大幅增長，面對農村公共事業領域的諸多問題，基層政府的財政投入主要投放到農業、水利、道路等公共事業基礎設施上，而投入到資助農村殘疾人創業的資金比重是很少的。農村殘疾人因缺少創業起動資金，自助形成組織創業困難，只能依賴于基層政府或殘聯牽頭，2012年6月，長春市九臺區700份有效問卷結果顯示：94.9%的殘疾人認為殘疾人組織的牽頭人應是政府或以殘聯為代表的第三部門。項目大都因為農村殘疾人參與的熱情度不高，缺乏穩定性和長期性，因此農村殘疾人的生活并沒有隨著農村經濟發展水平的提高而獲得相應程度的改善。我國行政村是由多個自然村所組成，自然村與自然村之間的空間距離大，而且自然村內戶與戶間的間距亦較大，因此無障礙設施利用率不高，導致公共財政投入到農村無障礙設施的資金也相對偏少，無意中忽略了我國農村殘疾人群體組織對無障礙設施的需求。

政策執行困難，組織建設保障不力

公共政策是由問題提出、政策制定、政策執行以及政策評估四個環節組成，是一個動態運行的過程。農村殘疾人對經濟的訴求與其現實經濟狀況存在較大差距，因解決此問題的主體是政府部門，說明這已然由一個社會問題上升到公共政策問題。為此，2011年，國家為了全面貫徹落實《中共中央 國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》（中發〔2008〕7號），依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，制定了《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》（以下簡稱《綱要》）。但由于我國城市經濟發展速度遠遠快于農村，地級市以上政府結合《綱要》制定了因地制宜的殘疾人事業發展規劃，針對所轄區內的各村農業生產狀況、殘疾人收入的情況不同，制定契合度高的支助計劃具有一定的難度，2012年6月，長春市九臺區700份有效問卷結果顯示（如圖2），只能選擇性選取一點作為試點進行幫扶。此外，我國針對農村殘疾人就業和培訓方面的惠民政策措施重心在城鎮，村里的農村殘疾人就業并沒有受到同等的重視。

圖2 農業生產與家庭收入比例

國家政策在農村執行不理想。政策宣傳上，農村殘疾人對于《綱要》的具體內容知之甚少，更不知道如何運用政策進行開展和推行經濟建設。城市殘疾人可以通過廣播、電視、社區宣傳版等多種渠道了解國家對殘疾人的相關政策，而且殘聯機構相對健全，對政策的宣傳和落實都較為及時。但是基層殘聯組織不健全，宣傳覆蓋面窄，對政策宣傳達不到覆蓋所有農村殘疾人群體，使得農村殘疾人群體得不到及時、有效的信息。而且農村殘疾人群體大多數家庭貧困，尤其是偏遠的貧困地區，他們的生活條件極差，甚至很多農戶家沒有電視機和收音機，缺乏有效渠道知曉國家關于殘疾人優惠政策；即便部分農戶家有電視機、收音機，但受自身文化水平限制，他們對政策的理解能力較弱，對政策不能領悟，而且他們參與社會共融性差，造成沒有人能給他們進行政策解讀。政策落實上，農村和城市殘疾人群體相比，落實情況不到位。

農村殘疾人要自助建立起組織，面臨著登記難的障礙。根據我國《社會團體登記管理條例》第九條：“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意……”，第十條：成立社會團體，應當具備下列條件：“（一）有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個；（二）有規范的名稱和相應的組織機構……”對于農村殘疾人群體，此條例的規定是很難達到的，一些有自助組織愿望的個人或團體也不得不放棄。

文化教育匱乏，組織建設進程緩慢

舊的殘疾人觀把身體功能有缺陷的殘疾人排斥在社會生活主流之外，在人們的思想觀念中，將“殘”等同于“廢”，人一旦廢了也就不能為家庭和社會作貢獻了，形成了“殘疾人是家庭與社會的負擔”的殘疾人觀。農村殘疾人由于受舊的殘疾人觀的影響，經濟上處于劣勢，加之生理上的缺陷和遭受諸多的社會不公，使其產生極大的自卑感，無暇去思考自己精神層面的需求。我國絕大多數的農村殘疾人群體的需要基本維持在物質需要層面，在思想意識領域對組織農村殘疾人群體或參與到某個農村殘疾人群體中實現共同致富的認識不清。

農村殘疾人受自身條件限制，缺乏求知的客觀支撐，造成他們受教育程度普遍不高，認識問題能力差，認為接受教育與否都不會對自己的人生有多大改觀；缺乏謀生技能，只能從事體力勞動維持生計；當下農村殘疾人群體仍屬于邊緣性群體，沒有主流群體應有的社會地位，就業不公等受歧視現象存在，導致他們倚重于他人的扶助，等待政府和社會的救助。更有甚是，部分農村殘疾人對政府或殘聯的救助和幫扶的期望值過高，自身就業意識極弱，不愿意通過自身努力來改變現實處境，阻礙了組織農村殘疾人群體的進程。

農村殘疾人受外在條件制約，缺乏脫貧受教育機會。農村殘疾人認為：文化可以給他們帶來經濟上的變化是明顯的，但滿足教育的實現需要諸多外部輔助條件。目前，我國特殊教育學校已經開辦到縣級行政區域，因此，鄉（鎮）、村里一般只有殘疾程度較輕的肢體殘疾人方便到普通學校隨班就讀，但其他農村殘疾人特別是視力障礙、聽力障礙、言語殘疾、智力殘疾、精神殘疾等的殘疾人根本無法接受教育。2012年6月，長春市九臺區700份有效問卷結果顯示：59.4%的農村殘疾人接受小學以下的文化教育；35.7%的接受初中文化教育；4.4% 的接受高中文化教育；0.4%的接受過大專及以上的文化教育。正是由于農村殘疾人群體精神需求的滯后，導致農村殘疾人群體組織行為消極、被動。

社會幫扶有限，組織建設推力不強

社會公眾對農村殘疾人關注度低。我國目前，經濟上處于優勢的人群多集中于城區，他們工作的時間占據比重很大，有許多的人，主觀上想對公益事業作些貢獻，但是信息的來源多半是通過媒體宣傳獲悉。由于我國到目前為止，還沒有實現每個行政村都成立村殘協和配置村殘聯專職委員，2011年9月吉林省長春市殘疾人專職委員統計情況（如圖3）。

圖3 社區（村）殘協＼專職委員情況

部分農村村里殘疾人的工作基本由村書記兼管，村支書本來轄管村里的事情就很多，而且村書記的年齡一般處于40～50歲左右，受文化教育程度限制，對問題的理解缺乏深層次認知；村里缺乏專門、高素質的殘疾人專干，因此，村里對農村殘疾人工作開展缺少規劃，對解決農村殘疾人現狀向上級匯報不及時，缺少對外宣傳，導致農村殘疾人受社會關注程度低，所獲得公眾幫扶支持顯得較少，特別在偏僻地區的農村，更難以給予關注。

社會對農村殘疾人幫扶渠道狹窄。企業或社會團體一般是針對民政部門或是殘聯倡議的某一村某一項目的專項需要，提供資金上的捐贈，而且這類項目基本集中于康復設施上，欲通過殘疾人自身縮短康復周期，來實現參與經營活動的能力，自身創造經濟價值。此種單一的幫扶方式臨時性強，缺乏跟蹤服務，并不能解決廣大農村殘疾人群體組織的建設需求，甚至都無法滿足其基本生活需要。目前，農村殘疾人的就業、公共服務特別是心理疏導等領域幫扶嚴重缺失，為村殘疾人群體職業培訓不到位，大多數農村殘疾人并沒有接受過專業技能培訓或職業教育。目前各地基層政府或殘聯開展了針對性強的初級實用技術培訓，但是這些培訓存在著只能解決殘疾人低層次就業的需要，轉移就業渠道狹窄，無法從根本上改變農村殘疾人的生活狀況及參與社會的能力；在幫扶上缺乏“幫、包、帶、扶”長效扶持機制，這些都嚴重制約了廣大農村殘疾人群體組織的建設。

民間慈善團體功能發揮不理想。慈善團體是支助農村殘疾人群體組織建設的主力軍之一，我國存在著兩種類型的慈善組織：一是由官方或是半官方機構設立，可以通過向公眾募集資金選擇針對性的康復項目進行幫扶；二是由民間資本或個人成立的民間慈善組織，不能向公眾募集資金，若需向公眾籌款必須要掛靠在公募基金下，無形中限制了其自身運行；且因其財務狀況和運作情況等透明度不高，導致公信力受到質疑，降低了公眾向其捐款的意愿，我國慈善組織并沒有完全體現出非營利組織的正規性、獨立性及自我控制性，導致募集和捐助的資金有限，投放到農村殘疾人群體組織建設的資金遠遠不能滿足社會需求。

【作者分別為長春大學行政學院副教授、東北師范大學政治學博士后，東北師范大學博士后；本文系吉林省教育廳“十一五”社會科學研究項目階段性成果，項目編號：吉教科文合字[2010]第16號】

責編/韓露（實習）