現代民政視閾下的社區治理創新

【摘要】社區管理是民政工作的一項重要內容，承擔著基層社會管理的職能。然而在我國，由傳統民政向現代民政轉型過程中，社區治理面臨諸多挑戰。文章在現代民政的視閾下分析了社區治理創新的內涵及發展，并基于杭州市上城區社區治理創新實踐經驗，對我國社區治理創新的未來發展進行了思考。

【關鍵詞】現代民政 社區治理創新 杭州市上城區

一直以來，民政管理是以處理社會公共事務和協調社會關系為核心，在內容上覆蓋了社會福利、災害救助、優撫安置、公共事務管理、社會組織管理等。傳統民政政治性和管理性較強，尤其在基層社區管理方面存在“社區弱化”和公共服務供給需求不平衡等突出問題。更為重要的是，全球化、信息化的發展促使社會結構、社會形態和利益格局發生了深刻變革，公共服務的需求、個人價值的尊重、多元化的認同以及基層民主觀念的發展都對現代民政管理提出了新需求。現代民政的理念和理論體系，本質在于將“增促社會進步、減縮社會代價”的社會建設理念聚焦于民政管理工作，進而推動政府職能轉變。

傳統向現代民政轉型：當前社區治理面臨的挑戰

現階段從整體上來說，我國社區建設仍遵循著傳統民政的思維方式，存在著許多亟需解決的問題，在我國由傳統民政向現代民政轉型的過程中，社區治理面臨著諸多嚴峻挑戰。

社區治理的行政化傾向面臨著向社區自治化方向發展的挑戰。我國社區組織體系是以政府為中心的一元管理體系，一方面社區組織體系是與政府行政體系相對應的，是按區、街道、居委會三個層次依靠行政命令建立的；另一方面，社區組織的負責人一般是由居委會干部兼任或者上級領導任命。政府扮演著社區服務提供者和動員者的角色，不僅無法從社區居民的實際需求出發進行建設，也導致社區治理缺乏自主性和民主性，無法真正體現“社區自治精神”。

社區治理面臨著向專業化和現代化發展的挑戰。2000年民政部在《關于在全國推進城市社區建設的意見》中提出推進社區工作的職業化，以提高社區工作者的專業化素質和能力。但目前，社區服務在我國還沒有成為一種專門的職業，還沒有形成一支職業化的社區服務隊伍。

社區治理面臨著向多元化參與主體發展的挑戰。社區在本質上是一個分享價值觀和維系情感的“合作共同體”，因此社區建設依賴于政府、社區組織和居民在信任、互惠和認同基礎上的相互合作，政府、社區組織和居民等多方利益主體在持續互動中建立信任互惠合作關系。但由于是政府主導，社會力量在社區治理中發揮的作用十分有限，無法調動廣大社區居民參與的積極性，更無法真正培育出獨立自主的社區組織。

社區治理面臨著社區公共服務供給能力的重大挑戰。近年來，我國在社區基本公共服務保障方面做出了卓有成效的努力，滿足了社區居民基本的服務需求。然而隨著人民生活水平的提高和社區環境的改善，社區居民對于公共服務的需求日益多樣化，如社區養老、勞動再就業、社會和醫療保險、教育培訓等方面的內容愈加顯得迫切。

社區治理面臨著農村社區建設和發展滯后的挑戰。農村社區建設是現代民政視角下社會管理的一個主要內容，也是城鄉統籌發展和發展基層民主的要求。長期以來，城市社區無論是在政府管理還是經濟基礎方面都占有優勢，忽視了農村社區建設。農村社區建設在組織結構、管理機制、人員配備、服務供給等方面都遠遠不能達到現代社區治理的要求。

社區治理創新的內涵界定

社區與現代民政。社區是社會肌體結構的基本細胞，社區治理在社會管理中具有基礎性作用。關于“社區”的概念，德國社會學家滕尼斯于1887年首次將其界定為那些有著相同價值取向的社會共同體，體現為親密伙伴關系和價值多元化的取向，具有情感性和人文關懷的特質。與西方國家的社區概念有所不同，中國的社會組織還沒有充分發育，政府在社區發展中起主導作用，社區的共同體意識較弱，其管理性質顯著，無法適應社會管理體制創新發展的需要，社區治理轉型與創新成為迫切的需求。

社區作為國家治理的基礎性單位，其管理歷來是民政部門的重要職責。伴隨著社會管理體制改革與發展，民政事業已經拋棄了傳統的民政發展思路，正朝建設現代民政而不懈努力，而社區治理的發展與創新正需要現代民政理念的支持與引導。現代民政是適應社會與時代需要而產生的，是以現代化理論為基礎，以“以人為本”為核心價值理念，以普適、公平為發展目標，不斷推動民政工作向現代化、工作程序標準化、工作內容人性化、參與主體多元化方向發展，從而滿足公眾的需求。與傳統民政有所不同，現代民政以公共需求為導向，重視現代信息技術手段應用，力圖從政府職能轉變、社會參與、公共服務供給和社會利益協調等維度完善社會管理和推動管理創新。

社區治理創新。社區治理是將治理理論與社區研究相融合而產生的一種新研究視角。社區治理是依托于多元化主體共同參與，在相同的目標與理念推動下的社區公共事務管理活動。社區治理需要參與主體形成上下互動、多向度的溝通機制，與現代民政的理念不謀而合。社區治理創新主要是指在現代民政理念的指導下，為改善社區服務水平、提高社區自治能力，開展社區治理的體制機制以及技術、方法和手段等的改進活動。

從20世紀80年代中期開始，隨著我國社會轉型進程的加快，我國城市和農村的生活發生了巨大的變化，不僅影響到了國家的經濟生活和社會結構，也使得我國基層社會的治理結構發生了巨大變化。我國社區治理模式也由最初的單位制、街區制發展到現在的社區制，經歷了不斷發展與創新的過程。在現代民政理念的引導下，以杭州市上城區為代表的社區治理創新實踐不斷涌現。

杭州市上城區社區治理創新的實踐經驗

進入21世紀以來，杭州在全市范圍內全面推進社區建設，建設了一系列獨具特色的新型社區，以上城區為代表，逐漸探索出了社區發展與治理新機制。

利用先進技術，創新服務提供方式，推動社區治理向現代化轉型。杭州市上城區以社區為依托，形成了以“一冊三網”和“5A”式社區服務新模式為主體的社區公共服務新機制。一方面，構建“5A”式社區服務新模式，即任何人在任何時候、任何地點，通過任何方式，可以得到任何服務，居民可以通過不同方式，自由選擇服務主體。另一方面，構建起“一冊三網”，作為“5A”式社區服務模式的載體。“一冊”是指《上城區便民服務手冊》，詳細記載了社區便民服務事項和便民服務電話等，并將其免費發放給廣大社區居民。“三網”是指電腦服務網、電視服務網和電話服務網。針對網絡用戶，所有社區都建立起社區服務網站，網絡用戶可以在服務網站上查找社區服務信息。針對電視用戶，所有社區全部開通數字電視服務并開通“社區是我家”頻道。針對電話用戶，與杭州市民服務呼叫中心共建便民呼叫信息網絡。

創新社會管理方式，打造社會服務管理大平臺。上城區政府以信息化、精細化、集約化為目標，以建立社會服務管理聯動指揮系統為抓手，積極探索實踐全方位、全時空、全覆蓋的新型基層社會服務管理模式，為居民群眾提供高效、便捷的服務管理。首先，上城區以網格化管理為基礎，在不打破原有行政區劃管理基礎上，將區部門、街道、社區分別作為一級、二級、三級網格，將社區以居民、企業、區域面積、社會管理復雜程度等因素分配為2～5個基礎網格（四級網格）共計159個網格。同時，建立起“一格三員”工作隊伍，即每個基礎網格設置1名網格長、1～3名協管員、1～5名信息員，從而形成完整的社區網格化管理格局。其次，在網格化基礎上，上城區以信息技術為支撐，建立了社會服務管理聯動信息平臺，并初步建立起一套科學有效的運行機制。社會服務管理聯動信息平臺通過網格上報反饋信息，消除了社會服務管理中部門與部門之間的溝通障礙，有效地保障了政府與居民之間的信息暢通。

充分發揮社會力量參與社區治理，形成政府、社區、社會組織共同參與的復合型社區治理體制。2009年開始上城區創新社區服務理念，構建起政府、社區、社區其他各類組織共同參與的“333+X”社區大服務體系。

第一，充分動員社會組織參與治理，實現社區共建、共治、共享。一是推動復合主體參與社區建設，推廣“鄰里值班室”、“和事佬協會”等復合主體實踐經驗，探索建立社區居委會、物業、業主委員會、社區民警“四位一體”運作機制。二是培育社區社會組織，采取“培育、補貼、獎勵、購買”方式。社區大力扶持一批居民滿意度較高的便民類、事務類、文娛類、維權類、互助類社區社會組織，搭建起社會組織參與的糾紛化解平臺、便民服務平臺。第二，與企業等其他單位合作，搭建社區服務落地平臺。一是成立區養老服務信息處理中心，與政府部門、社會組織、企業、社區、醫院等實現呼叫受理、呼叫聯動，推進養老服務社會化和居家養老全覆蓋。二是搭建服務落地平臺，引入大管家服務社等民辦非企業，構建為民服務聯盟，居民只需要通過一鍵通呼叫器、熱線電話、互聯網等方式，就可以享受物流配送、家政、維修、醫療、城市快運等個性化服務。

不斷推動社區標準化建設，努力打造和諧社區。2004年，上城區民政局標準化工作開始起步，截止2011年先后制定并實施了社區工作者管理規范、社區建設管理規范、社區公共服務站管理規范、和諧社區建設測評規范、社區雙擁工作規范等管理和服務規范。2011年，上城區民政局被確定為全國標準化工作試點單位，進一步加快了社區標準化工作的推進力度。第一，繼續擴大標準研制領域，著眼規范行政執法行為、推進權力陽光運行，從單一社區管理和建設方面標準向社區服務機構標準化領域擴展。第二，進一步推進標準的完善升級。結合杭州市“滿意社區”評選要求，修訂和諧社區建設測評規范，為和諧社區考評提供更加規范的依據；同時，推動多項標準向省級、國家級標準邁進。第三，為了提升基層民政社區管理服務水平，以社區為依托，會同相關職能部門，制定了社區12345信訪受理服務規范、社區檔案管理規范、社區矯正工作規范等多個標準。

社區治理創新的未來思考

杭州市上城區社區治理創新模式是對現代民政理論的實踐應用，在以人為本/Wi50eOwA1M+WbZOk9+KR8E18RIWckMncDuqM/++wbc=理念的基礎上，強調多元主體的協作治理，為我國進一步推動社區發展與治理轉型提供借鑒。根據當前社區治理面臨的挑戰以及地方政府社區治理創新的實踐經驗，按照現代民政發展要求，未來社區治理創新應著重在以下幾個方面進行探索。

完善社區服務供給機制，著力解決民生問題。提供社區服務是社區工作的重要組成部分，社區服務供給的質量和水平直接關系到社區居民的切身利益。在現代民政理念的指引下，加快完善社區服務供給機制，提高社區服務質量和水平是提高社區治理水平的基礎。首先，要完善社區服務的供給機制。一是要建立財政資金持續性投入機制，為社區基本公共服務持續供給提供充足的資金支持；二是構建全面的社區人才培養機制，引進和培訓專業化、職業化的社區工作者；三是引進民間資本推進社區服務發展，采取服務外包、公私合作、委托代理等多種形式，推動社區服務的資金來源多元化。其次，利用現代化信息技術和手段，集合社區居民的一般服務和個性服務要求，以需求為導向，構建社區服務供給新模式。

堅持以推動社區自治為方向，努力推動社會管理創新。創新社會管理方式、提升社區自治功能，是我國城市社區建設始終堅持的基本原則，也是現代民政的內在要求。首先，探索建立網格化的社區管理模式，以信息技術為依托，通過社區網格化治理，架起政府與社區居民之間溝通的橋梁，及時解決居民遇到的難題，從而提高社區居民歸屬感，激發公民參與社區事務積極性。其次，要完善社區自治組織體系。社區自治的關鍵是要建立起社區居民自我管理、自我服務、自我教育的組織體系，在社區組織內部建立起廣泛的民主協商制度，保障社區居民的參與權與知情權。最后，社區三位一體管理機制的形成需要公民廣泛參與，社區黨組織、社區居委會都是社區居民自治組織，其成員是通過基層民主選舉產生。要進一步健全社區民主選舉制度，其選舉過程接受社區居民監督，保證社區選舉不是形式上的民主而是社區居民意愿的表達。

多元主體合作共治，提升社區治理與服務質量。社會的不斷發展以及社會組織的迅速成長，必然要求政府給予這些新興社會力量相應的空間以發揮它們的功能和作用。體現在社區中，就是多元主體合作共治。現代社區治理需要在政府主導下，引入多元主體協作治理，形成復合型社區治理模式。首先要堅持政府主導地位，政府的政策指導、組織支持和財政保障是社區治理發展的重要保障。其次要發揮民政部門主管作用，堅持用現代民政理念為社區治理創新發展服務。最后要不斷強化社會力量參與社區治理。一方面要強化社會力量在提供社區服務中的作用，特別是鼓勵企業等組織參與社區服務的供給，以提高社區服務供給效率和質量，另一方面要不斷推動居民和社會組織自發參與到社區自治中，形成社區共治、共建、共享的局面，使社區成為多元主體參與治理的合作共同體。

建立健全社區建設標準，打造標準化和諧社區。社區標準化體系建設一方面可以使社區管理者更加方便地對社區工作進行評價，及時找出社區治理中存在的問題；另一方面可以使社區工作者比較其與和諧社區的差距，正確了解和掌握社區自身情況，使得各項社區工作有章可循。因此，首先，應繼續加強重點領域社區標準化建設，完善和諧社區標準化體系框架。社區工作人員、社區設施設備、社區信息化以及社區評價標準是社區標準化建設的重點領域，需要民政部門加快這些重點領域的標準化建設工作，進一步完善和諧社區標準化體系框架。其次，要保證社區標準有效實施，真正發揮社區標準的作用。社區服務標準實施是社區標準化的關鍵，是真正體現社區標準化效應的重要渠道。社區應建立完善社區標準實施情況的監督、考核及評估機制，采取一系列激勵措施推動社區標準的貫徹實施。最后，加強社區標準化工作人才隊伍建設是建設標準化社區的重要保障。民政部門應籌備建立社區標準化專家委員會，進行社區標準化方面的研究，并定期為社區工作者展開標準化培訓，普及標準化知識，提升社區標準化工作的水平。

【作者分別為中國計量學院講師、浙江大學公共管理學院博士研究生，浙江大學公共管理學院碩士研究生；本文系浙江省哲社規劃課題和教育部人文社科規劃青年項目階段性研究成果，項目編號分別為：12JCZZ02YB，09YJC810044】

責編/王坤娜