公民權利平等視角下的戶籍制度改革

【摘要】我國現行的二元戶籍制度存在諸多弊端，由此產生了公民身份歧視、公民權利不能完整實現等問題，從而阻礙了社會的健康發展。針對這些問題，在分析我國戶籍制度的發展及特性的基礎上，提出現行戶籍制度改革立法的建議，即明確公民的自由遷徙權；考慮頒布新《戶籍法》；制定配套的法律法規。從而推進公民平等權利的實現。

【關鍵詞】二元戶籍制度 平等權 戶籍改革

我國戶籍制度的發展及特性

我國戶籍制度的發展歷程。1951年，我國公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，可以視為新中國成立后形成的“二元戶籍制度”的起源。當時的暫行條例對于人口的流動還沒有實行嚴格的戶籍管理制度，也沒有推廣到全國范圍施行。由于當時國內外政治環境的變化，我國的人口流動控制能力還沒有得到有效強化。直到1958年全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，才針對農村人口向城市的遷移做出了具體的規定，即公民由農村向城市的遷移不再是自由的，而是需要提供諸如務工、入學、準遷證等證明，對于除此之外的理由，則不予接受。這也是我國嚴格戶籍管理制度的標志性事件。

1960年代到1970年代，我國戶籍制度遭受了嚴峻的考驗，不是農村向城市的流動，而是城市青年的下鄉鍛煉，城市人口不斷“被”流出。進入1980年代，發展有計劃的商品經濟的思路成為主導思想，一方面中央號召文化、科技、衛生“三下鄉”，提倡城市人口流入農村；另一方面城市經濟的發展需要大量的務工人員。因此總體上呈現出城鄉互流的局面。進入1990年代以來，在發展有中國特色市場經濟思想的主導下，農民工等成為新名詞，留守兒童等社會問題出現。在社會大變革的背景下，我國二元結構的戶籍制度并沒有從根本上得到改變，對于戶口的限制依然非常嚴格。

我國現行戶籍制度的特性。所謂“二元戶籍制度”，歸納起來有如下幾個特性：第一，地域性。這主要表現在城市戶口進入農村戶口是相對容易的，從地位、發展水平與等級相對優越的地區，進入地位、發展水平與等級相對較低的地區是相對容易的，而反方向流動則有一定難度；第二，差異性。城市戶口與農村戶口的持有人在所享受到的教育、醫療、工作、資源供應、社會保障、發展機遇等方面都具有很大差距；第三，世襲性。在現行的戶籍制度下，一般情況是城市戶口的持有者如果不是自己申請改為農村戶口，或者觸犯相關法律，將終身是城市戶口；農村戶口持有者，如果不是通過自己努力，將永遠是農村戶口。戶籍制度的世襲制明顯表露無遺。①

由此可見，我國的戶籍制度遠遠脫離了其本質職能，即戶籍制度主要是為了人口的生老病死、婚喪嫁娶提供統計職能，主要是為了服務一方百姓，維護地方的治安，便于統計資料的收集。目前的戶籍制度正逐漸成為限制人口自由流動的桎梏，成為人與人之間不平等的表現之一。

我國現行戶籍制度阻礙了公民平等權的實現

幾乎各個國家的憲法都提出了“法律面前人人平等”的口號，所謂人人平等，即公民的信仰、種族、性別、職業等具有社會性的特性是不受歧視的，每個人都有平等的義務；法律面前沒有超越法律的特權階層；王子犯法與庶民同罪，對于平民給予平等的法律權利，給予違法的“貴族”同樣的法律懲罰。我國憲法同樣做出了類似的承諾，但是現行的戶籍管理制度在諸多方面都違背了憲法的精神，形成了依據戶口劃分不同權利與義務的差別。具體表現為：

公民政治權利的不平等。按照《選舉法》第十六條的規定，在人大代表中，城市代表與農村代表的比例有問題，按照相關規定，農村一名代表所代表的人數四倍于城市一名代表所代表的人數。這種規定變相提高了占人口少數的城市人口的權利。應該將占人口多數的農民群體的利益放在平等的地位，在此基礎上才能保證法律面前人人平等。

公民經濟權利的不平等。在追求幸福生活的權利方面，應該是人人平等的。追求個人利益的最大化是每個人的必然選擇。離開經濟利益，任何人都不能很好地生活下去。離開經濟利益的平等，就很難再談其他利益的平等。②我國二元制的戶籍結構，在公民經濟權利方面，有區別對待的現象存在，對于一個區域內的公民追求經濟利益的權利進行了限制。主要可以從以下兩個方面來分析：

第一，物質保障與獲得幫助的權利不同。我國憲法雖然明確規定：我國公民在某些特殊情況下有從國家和社會獲得平等幫助的權利。但是城鄉一體化的物質保障體系還沒有建立起來，城鄉之間的社會保障差距還是存在的。比如城市正式工人與進城務工的農民工，雖同樣為城市的發展做出貢獻（包括繳納個人所得稅），但后者卻得不到平等的社會保障服務。

第二，人身損害賠償金有較大差別。同樣是公民，在受到傷害的時候獲得的賠償卻是不同的，這明顯違背人人平等的原則。比如在賠償基數上以受害人戶籍所在地的人均純收入作為標準，這直接導致了城鄉有別。例如根據陜西省2011年的人身損害賠償標準，發生交通事故導致受害人死亡的情況下，僅死亡賠償金一項，受害人家屬如果具有城鎮戶口可獲得31.39萬元的賠償，而受害人家屬屬于農村戶口的則只能獲得8.21萬元的賠償。“同命不同價”的賠償標準屢遭質疑。雖然生命無法用金錢來衡量，但在出現意外死亡時，合理的死亡賠償金對于死者的家屬能夠起到一定的慰藉作用，可以減少不必要的社會矛盾，有利于社會的和諧與穩定，而現行戶籍制度體系下的死亡賠償金制度很難令人信服。

公民教育權利的不平等。每一個公民都享有平等義務教育權是《義務教育法》規定的。城市作為人口集中、經濟相對發達的區域，自然享有豐厚的教育資源，有利于孩子的培養，而農村由于所處地理位置的限制，教育資源有限，農村孩子上學條件受到一定的限制。為了對孩子享受到良好的教育，部分家長會把孩子送往城市就讀，而隨之而來的是高昂的擇校費、贊助費等。這也使得接受同樣的教育，農村家庭在金錢方面比城市家庭支出的更多。

另一方面，高考的時候，目前主要還是按戶口報考、按考區劃定分數線，從而產生了接受大學教育機會的不平等。比如我國的高校集中地：北京、上海、武漢、西安等地，各層次的高等院校一應俱全，具有豐富的高校教育資源，相對其他省份而言，對于當地生源的錄取分數線較低，本地考生享有更加優先接受高等教育的機會。這也使得在現行的高考錄取體制下，“高考移民”屢禁不止，很多家長想方設法轉移戶口或為子女設立雙戶口以利用戶籍制度產生的不平等規避公平競爭。

現行戶籍制度改革立法的建議

對于戶籍制度的弊端，有關部門也不是完全無所作為。針對各方面的缺陷，各省還是推出了不少的改進措施值得我們借鑒和學習。但是從本質上來看，各方面的改革只是對現行戶籍制度的修修補補，并沒有真正改革戶籍制度的弊端。從保護公民平等權實現的角度出發，筆者提出如下建議：

第一，明確公民的自由遷徙權。所謂遷徙權，主要是指公民在符合法律規定的范圍內自由離開原居住地到外地（包括國內和國外）旅行或定居的權利。在廣義上，它等于自由的居住；在狹義上僅指在國籍所在國領土內自由旅行和定居的權利。在《憲法》中規定公民的自由遷徙權，可以從根本上解決“二元戶籍”制度存在的弊端。③對于遷徙權，我國憲法并沒有給出明確的規定，在沒有明確規定的情況下，自由遷徙遭遇其他法律的干涉是有可能的。因此只有憲法明文規定公民享有自由遷徙權，才可以從根本上保障公民的遷徙自由，從而使其在國內任何地方享有平等的居住權。

第二，考慮頒布新《戶籍法》，從立法上保障公民戶籍的平等權。由以上分析可知，目前我國的“二元”戶籍制度，是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》所定型的，該條例嚴重違背了戶籍制度的本質職能，因而有必要制定新《戶籍法》。該法應該消除城鄉戶籍差別，建立公民權利完全平等的一元戶籍制度，即一方面取消農業和非農業戶口，以及取消城市戶口與農村戶口，實行統一的戶籍管理；另一方面消除現行戶籍制度的附屬職能，剝離戶籍與公民經濟、政治、文化等權利的聯系，將戶籍制度的職能恢復到其原本的職能。

第三，制定配套的法律法規。我國目前存在許多針對戶籍制度的配套法律法規政策，嚴重阻礙了公民平等權的實現。因此，必須要加以改革，具體而言，實現農村人口與城市人口選舉同票同權；人身損害賠償案件實行城鄉一致的賠償基準；取消農村和城鎮人口有差別的福利待遇，推進城鄉福利待遇并軌進行；對教育資源進行重整，保障城鄉教育平等權的實現等等。

總之，公民戶籍制度的“二元化”要從根本上得到改變，不僅需要立法的支撐，還需要人們在意識形態上的改變，需要不同背景的人實現互相尊重、互相認可的基本心態，從而共同推進公民平等權利的實現。

【作者單位：陜西學前師范學院政治經濟系；本文系陜西省教育廳2011年度人文社科研究項目“城鄉融合發展與戶籍改革研究—基于空間正義的視角”的階段性成果，項目編號：11JK0011】

【注釋】

①劉海波：“法律技術與戶籍制度困局”，《浙江學刊》，2006年5月號，第43～44頁。

②張學亮：“戶籍制度改革與公民平等權的實現”，《西北第二民族學院學報》（哲學社會科學版），2004年4月，第103頁。

③王家福，劉海年：《中國大百科全書》，北京：中國大百科全書出版社，1998年，第144頁。

責編/豐家衛（實習）