法治基礎的系統性思考

法治信仰的形成是一個過程，不可能一蹴而就，它受到一系列條件的限制，特別是法治實際運行狀態的限制，急不得。形成法治信仰不是單靠教育就能解決的事，歸根結底決定于法治實際運行狀況。法治建設是一個系統工程，立法、執法、司法、守法、法律監督、法學教育，缺了哪個環節都不能奏效。

任何信仰都需要有基礎，法治信仰也是如此。法治信仰不是迷信，不是要建立法律拜物教，它建立在法治在一個國家的實現程度的基礎上。如果法治狀況很好，有符合實際的立法、嚴格的執法、公正的司法，無論人民還是政府都認真遵守法律，依法辦事，把法律作為自己行動的指南，自然法治信仰就會確立。反之法治狀況不好，有法不依，法律只不過停留在紙面上，或者法律的執行因人而異，因時而異，則法治信仰難形成。法治信仰不是憑空建立的，它需要一定的物質保證，也需要一個過程。

規則之治

從形式意義上講，法治指的是規則之治，法治信仰實際上就是對規則的信賴，講規則、按規則辦事。一切規則都起源于人們的個別行為，只是在這些個別行為反復出現的基礎上才形成了規則。當個別行為出現的時候，人們不再像以前那樣，完全個別處理，而是按照已經形成的規則辦事。這樣做，可以避免個別處理容易出現的任意性和偶然性，從而使解決這類問題可預期。因此，規則之治是人類調整社會關系走向成熟和文明的標志。對規則的信賴實際表明對以往經驗所形成的認識的尊重。法律的產生也是這樣，我們所熟知的法律起源的原理是，在人類發展的很早階段，產生了一種需要，把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一種統一的規則固定下來，這種規則首先表現為習慣，然后就形成為法律，隨著法律的產生，就出現了國家。

由于法律是國家制定或認可的，因此對規則的尊重也意味著對國家權威的尊重。在世界各個民族法律產生的過程中，幾乎無例外，最早出現的都是習慣法，無論是成文的還是不成文的，是制定法還是判例法，都是這樣。這些習慣法世代相傳，恒久不變。凡是出現了類似的情況，都會有相同的處理。在古代社會和中世紀大體都是如此，這種狀態延續了幾千年。中國古代社會所形成的“三綱五常”，“天不變道亦不變”，就是以習慣為基礎的規則之治的寫照。

當人類進入資本主義社會之后，規則之治則具有特殊的意義。資產階級在它不到一百年的階級統治中所創造的生產力，并不是來源于“日升而起，日落而歸”的習慣、固有的規則，而是來源于人類的創造，它們經過反復的試錯，付出過沉重的代價，正因為如此，體現這種可預期的法律在現代社會就顯得十分重要，人們必須按照事先制定的規則行事，而不是按照習俗，只有這樣，才可能在一個高度工業化的社會創造出比以往所有社會的全部生產力大得多的成就。

可預期是習慣和法律共有的屬性，但是習慣的可預期來源于人們長期面對面的互動所形成的共識，相互熟悉，習以為常，而現代社會法律的可預期則來源于工具理性。有時建立在工具理性基礎上的法律甚至可能和地方習慣、和人們的常識完全不同，按習慣行事甚至會違背法律。這就是現代社會或工業社會的根基。沒有規則或者有規則但不尊重規則，規則沒有權威，建立現代社會、工業社會是根本不可能的。

當前中國社會形成法治信仰，建立“規則之治”，有來自兩個方面的阻力，一個阻力來自個人特別是當權者的任意，另一個阻力則來自于習慣。這兩方面的阻力雖然表現形式不同，甚至經常聽到相互指責，但它們又相互作用，互為因果。

對規則之治的這兩種阻力，無論是人治還是習慣都有一個歷史演變過程。“人治”來源于強人政治，產生于對緊急狀態、復雜局面的掌控，特別是在戰爭年代，需要權力集中，如果權力分散、事事走程序，講民主，會貽誤戰機，喪失主動。但是在和平時期，在正常狀態下，如果仍然不講民主法治，不尊重規則，把處理緊急狀態所使用的集權的方法應用到日常生活中，則會使正常的社會秩序乃至人們的安全感都受到威脅。

而習慣來源于人們長期形成的生活方式，人們做出某種行為出于經驗的積累，是自發的、無意識的。但是任何習慣都有它產生的環境，習慣只不過是這種環境的內生物，是其中的內在規則，在一個人這樣做的時候，其他人由于相互熟悉的緣故，會有預期，相安無事，不會影響其他人的行為。但是一旦改變了環境，特別是隨著城市化、工業化，隨著人口的密集化，面對復雜的城市管理、經濟管理，固有的習慣已經失去了內在規則的地位，再按照自己的習慣，無視規則之治，整個社會必然會陷入混亂之中。當然，即使在現代社會，習慣也沒有失去內在規則的屬性，法律不能只建立在強制的基礎上，必須是在公眾習慣的基礎，只不過應使公眾遵守法律成為一種新的習慣，新的常識。

應該指出，法治確實和不同的國情和社會發展階段有著密切聯系，確實不能用一個標準去衡量不同國家的法治狀況。但不可否認，法治中也確實包含著各個民族和國家共通的成分。

良法之治

在實質意義上，法治指的是良法之治。對法治的信仰以良法為基礎。這種法治信仰不是僅僅由于法律代表了國家意志，遵守法律就是尊重國家，而是與法律本身的正當，即法律是“良法”相關。換句話說，如果法律不是良好的而是惡的、錯誤的，提倡法治信仰，不但沒有積極意義，甚至會有相反的作用。如果法律規定的不正確，要人們遵守，無異于迷信。而且從實際來看，一切規定的不正確的法律，盡管打著規則之治、法治的旗號，要人們一味遵行，實際上人們總會以這種或那種形式規避法律，甚至公然違反法律。

在實行良法之治的時候，“立法要符合實際”具有基礎作用。如果立法不符合實際，盡管我們可以把法治信仰喊得震天響，盡管我們可以通過國家強制保障法律實施，但要人們把它當回事，上升為信仰，實在很難。

把良法的標準確定為立法要符合實際，應該包含幾種不同的意思：

一是立法要科學，要反映事物的內在規律。比如我們現在經常討論的“中國式過馬路”，固然和人們的規則意識、行人的生活方式及大都市的交通管理不適應相關，但是也和我們的交通規則設置是否科學、合理有著直接關系。要使人們建立法治信仰，立法要科學是前提條件。否則，規則之治、法治信仰必然遇到尷尬。

二是立法要符合社情民意。有的時候立法盡管是科學的，但在實際中由于多年的習慣行不通。比如前些年在一些地方執行的有關禁放、限放煙花炮竹的規定。在人口密集的大城市燃放煙花爆竹會造成嚴重的環境污染，造成人身傷害和財產損失，從科學角度而言完全應該禁止。但是燃放煙花爆竹又是一種民俗，有著相當廣泛的群眾基礎，具有辭舊迎新，推陳出新的功能。立法在考慮這類問題時并不是完全以是否科學為基礎，而必須考慮是否符合實際，是否為大眾所接受。如果不考慮民意、民俗的因素，即使通過了，執法的成本也會很大，效果會大打折扣。

三是立法要遵循立法程序、立法科學，這是立法符合實際的保證。我們所處的是一個利益多元化、價值多元化的社會，在立法過程中怎么達成社會共識是一件很復雜的工作。一項法律的出臺，不同群體經常會有很不相同的意見。許多立法之所以得不到公眾的信仰和尊重，恰恰是由于不遵守立法程序，立法前沒做過充分的調研和評估，在立法過程中沒有充分聽取公眾的意見，公眾沒有積極參與到立法過程中，沒有聽取專家意見，或者即使走了立法程序，但是程序安排不盡合理。要做到立法科學、符合實際都需要用符合科學的方法收集意見、作出決策。只有這樣，才可能制定出值得信賴、信仰的法律。

我們所面臨的立法現狀是，大多數法律可能還不能完全做到符合實際，還達不到良法的標準。從實際情況看，形成良法之治有一個過程，這是一個立法的完善和公眾的法治信仰相互調試的過程。法治信仰不是迷信，要使民眾信法，唯一的辦法是一步一步地修改、調試，使立法更加符合實際。而且這種調試，不一定都是通過修改法律而實現，在實施的過程中通過法律解釋、通過對自由裁量的環節進行微調，通過執法、司法實踐為修改法律積累經驗，是經常使用的手段。

法律的平等與公正的實施

良法的制定，只是為法治奠定了基礎，更重要的問題在于實施。法律的實施不僅是法律的抽象的一般規定的具體化，而是檢驗法律是否符合實際從而進一步改進法律的試金石。對形成法治信仰而言，公眾要看到的不是法律說什么，而是這些說的東西是否能實施。否則說一套做一套，不但形成不了法治信仰，而且會對政府的公信力，乃至法律的公信力造成破壞性影響。要做到良法之治，必須使法律平等、公正地實施。

法律的平等實施。法律平等的實施包括兩層意思。一是橫向的平等對待，法律面前人人平等，即對所有人平等保護、平等對待，機會均等，任何人都不能有超越于法律之上的特權，如果對一些人是一個樣，對另一些人是另一個樣，一切機會都集中在少數人身上，一切不利則讓另一些人承擔，則法律是專門治民的，而不是治官，要讓公眾形成法治信仰很難。

二是時間上的同等對待，在不同時間的同等違法犯罪，在法律規定的幅度和范圍內不能畸輕畸重。要做到法律平等實施，嚴格執法，必須有物質保證。一些地方、一些領域之所以不能做到平等實施，和執法力量的不足、執法經費的缺乏有著直接關系。在這種情況下，我們經常看到的就只能是運動式的執法，選擇性的執法，即集中力量在一段時期重點打擊對社會危害比較大的犯罪和違法行為，在法律規定的量刑幅度內從重處理。這和平等實施的原則是不相符的，但又是執法的人力、物力保證不充足的不可避免的替代措施，如何解決好這一矛盾，建立嚴格執法的長效機制，對形成法治信仰起著重要作用。

“徒法不足以自行”，只靠法律不行，只靠執法者解決違法犯罪問題是遠遠不夠的。當我們說平等實施、嚴格執法要有物質保證時，需要轉換思路，只著眼于國家強制力，增大執法力度是不行的。通過加強執法隊伍建設所能解決的問題是有限的。因此解決平等實施、嚴格執法的根本辦法還在于公民本身，在于發揮公民的主人翁精神，在于法律與人民的根本利益的一致性，政府的力量和民間的力量應結合在一起。

法律的公正實施。人們信仰法律與法律的公正實施有著直接關系，一切執法機構，行政、公安、檢察、法院都有公正與否的問題，但是由于法院的審判在公正實施法律中的決定意義，司法公正、審判公正就顯得特別重要。要做到司法公正需要一系列的制度保證，其中最關鍵的因素是司法獨立，審判機關依法獨立行使審判權，檢察機關依法獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和任何個人的干預。司法獨立是公正司法的必然要求，否則很難在涉及不同社會利益、個人利益的爭議中，特別是涉及到政府和強勢集團的爭議中，真正做到秉公判案。

司法獨立需要有人身和尊嚴的保證，使法官、檢察官的公正辦案不受政府部門或強勢集團、黑社會勢力的威脅。在司法中的地方保護主義或部門保護主義直接影響司法公正，也反映出司法獨立對于實現司法公正的重要意義。當然，司法獨立絕不意味著司法專橫，法官想怎么判就怎么判，它必須伴隨著司法監督和司法責任。

要形成法治信仰，沒有一支專業化的、高素質的司法隊伍是不可想象的。當前人們之所以對法治缺乏信仰，和司法隊伍的公信力缺失有著直接的關系。利用審判權、執行權徇私舞弊、貪贓枉法的人數雖然不多，但是影響極其惡劣。特別是擔任司法機關領導職務的官員的司法腐敗，更會對司法機關的聲譽造成極大的傷害。一段時期制度上的不完善，如自收自支的司法政策，法院經商辦企業、創收，地方保護主義和部門保護主義，缺乏回避制度等，也對司法形象造成了負面影響。須知，人們之所以選擇法院作為解決爭端的機構是因為除了法律法院沒有自身的利益，如果法院有自身的利益在其中，能夠通過行使審判權或執行權，謀取更多的利益，那么法院一定會選擇使自己利益最大化的方式。問題在于這樣一來法院就不再是與當事人利益無關者，勢必導致公信力的下降。

司法公信力破壞易，恢復難。司法機關必須從自身做起，從個案做起，經過長期的努力，與司法腐敗進行堅持不懈的斗爭，對司法腐敗零容忍，真正以自己公正司法的行動取信于民，這也是真正獲得司法尊嚴的最為可靠的途徑。當人們談到法官、檢察官和公安干警時，感到自豪，感到無論在辦案的質量還是人品方面，都受到人們的尊重，是人民的楷模，當人們對不同的職業群體的受尊重程度進行評價時，對法律職業的評價，特別是對法官的評價排在所有職業的前列，這是司法公信力的最有說服力的標志，也是法治信仰的最有說服力的指標。

法治建設的整體推進

法治信仰的形成是一個過程，不可能一蹴而就，它受到一系列條件的限制，特別是法治實際運行狀態的限制，急不得。但是必須行動，要使人們看到希望和信心。

形成法治信仰不是單靠教育就能解決的事，歸根結底決定于法治實際運行狀況。法治建設是一個系統工程，立法、執法、司法、守法、法律監督、法學教育，缺了哪個環節都不能奏效。黨的十八大以來所提出的法治建設的一系列方針，包括科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法，包括依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，所傳達的一個重要信息就是法治建設需要整體推進。其中依法治國、依法執政是對執政黨而言的，依法行政、法治政府是對政府而言的，公正司法是對司法機關而言的，全民守法是對公眾而言的。

在法治國家的建設中，雖然執政黨、政府、司法機關、公眾處于不同的地位，有不同的職責和職能，但是缺少哪個環節，都不能成為法治國家。執政黨確定依法治國方略固然具有根本意義，但是如果政府不依法執政，司法機關不公正司法，司法缺乏公信力，公眾缺乏規則意識，不把法律當回事，存在大規模的群眾性的違法而又不被追究，則依法治國不可能落實。要改變法治運行的狀況，既要從整體上做頂層設計，也需要在微觀層面上一個問題一個問題的解決、一步一步的推進。堅持數年，不斷調試，抓住依法之國的基本方略不動搖，一定會使法治實際運行狀況好轉，增強政府公信力、司法公信力，公眾對法治的信仰一定會得到提高。

責編/張蕾