大部制改革之“順德模式”思考

【摘要】“順德模式”在大部制改革中獲得初步成效，適應了當前行政管理體制改革的需要。但該模式也存在不足之處，總結其中的經驗教訓，既是推進大部制改革的重要步驟，也是我們從下放和削減審批事項、突破“上下對口”的部門設置思維，實現因地設置部門及部門領導級別高配三個方面提出改革對策的重要依據。

【關鍵詞】行政管理體制 大部制 服務型政府 職能轉變

順德大部制改革的基本情況

改革背景。本次改革按照國務院批準的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020）》，中央編制委員會辦公室《關于同意廣東省順德區為深化行政管理體制改革和機構改革試點單位的函》，以及廣東省委省政府《關于佛山市順德區開展綜合改革試驗工作的批復》等文件的要求，進行了本次改革。

改革方案及進程。改革初級階段：部門合并。順德區委、區政府于2009年9月16日公布實施了《佛山市順德區黨政機構改革方案》。根據改革方案，順德黨政機構由原來的41個精簡到16個，精簡幅度接近2/3。其中設置1個紀律檢查委員會機關，5個黨委工作部門和10個政府工作部門。①改革深入發展階段：審批制度改革。②2010年初，在第一階段部門整合的基礎上，順德開始組織實施新一輪的審批制度改革。經過涉及清理審批事項和實施審批事項標準化兩個方面三次的連續改革措施，順德區共計清理500多項審批項目，且很多涉及政府的核心職能權利；順德在全國率先實施商事登記改革，將商事主題資格與經營資格相分離，不再考核企業注冊資本，③從而減少了政府對市場的干預，大幅降低了企業進入市場的門檻。

“順德模式”的幾大特征

機構精簡幅度大，部門領導配置減少。本次改革將區委區政府原有的41個黨政部門砍掉將近2/3，只剩16個部門，其中設置1個紀律檢查委員會機關，5個黨委工作部門和10個政府工作部門。部門配置最多“1正5副”，不少在改革前擔任局長的人員不得不“屈尊”擔任副局長或相應級別的其他職務。

以人為本，兼顧各方利益。由于在改革過程中，改革操刀者考慮到現實利益問題，為了保證改革順利進行，不出現影響和諧穩定的因素，采取編制不突破、人員不降級、轉崗不下崗等以人為本的措施。

黨政部門交叉合并。在我國行政管理的實踐過程中，一度存在黨政不分，以黨代政的混亂現象，黨委和政府兩個系統在決策和執行過程中存在重疊交叉現象。這一方面削弱了行政系統的執行力，另一方面影響了黨委集中精力抓方向性、全局性的大事，造成黨政機關職能錯位。而順德在大部制改革過程中，將一些職能相近的黨委及政府部門進行合并，例如將區委辦公室與區政府辦公室合二為一，區委政法委與區司法局合署辦公，這樣有利于精簡機構，實現人力資源的有效整合。

以轉變職能為中心，削減和下放不必要審批權限。在社會主義市場經濟日益發展的今天，政府更應重新定位自身角色，管好該管的事，理清政府與市場的關系。順德區的改革，在省政府的大力支持下，及時清理了500多項不合理的審批事項，并首次實行商事登記改革，降低各類市場主體準入門檻，極大激發了市場活力。

“順德模式”產生的效果

精簡政府機構，提高行政效能。將原有的41個部門削減為16個，部門領導配置最多“1正5副”，大大精簡了機構。消除了部門林立帶來的弊端，相應減少了行政審批程序，極大地提高了政府效能，增強了建設服務型政府的能力。

實現部門領導高配，增強部門協調能力。新組建的部門首長有5個是由區委常委或副區長兼任的，他們在處理政務的過程中能夠直接調動不同部門人員，相比于以前部門首長，減少了許多不必要的繁瑣程序，大大提高了辦事效率。

下放審批權限，簡化審批程序。順德在改革過程中，堅持“宏觀決策權上移，微觀管理權下移”的方針，將100多項縣級管理權限下放到街道及鎮，一方面給鎮放權，一方面要求鎮向社會放權，極大地激活了社會中介組織的活力，將一些政府管不了、管不好的社會事務通過招標等方式承包給社會組織去完成，使得政府能夠集中精力處理重大的經濟問題。在下放審批權限的同時，廢除了不少審批事項，方便了群眾辦事，提高了辦事效率，有利于服務型政府的建設。

順德大部制改革的不足之處

監督機制沒有得到充分落實。在改革方案中，關于權力的制約與監督作用的發揮除了由紀檢監察部門來執行外，主要寄希望于人大、政協等部門的監督作用，但是，在實際權力運行過程中，由于種種原因，人大、政協對權力的制約監督作用沒有充分發揮出來，導致在權力相對集中的大部門中，權力運行缺乏相應的制約。

缺乏制約，部門權力過于集中。在改革中，為提高行政效率而組建的大部門制，其中不少部門首長都是由區委常委及副區長、政務委員兼任。這種管理體制減少了行政層次，壓縮了管理層級，實現扁平化決策，提高了效率，但是由于上述原因，部門首長的權力得不到有效的監督，同時容易導致部門決策的非科學化。

干部隊伍的發展受到一定影響。由于部門裁撤合并，導致大量的工作人員職業發展受到較大的影響。隨著部門的減少，部門正職指數減少，不少公務員會遭遇職務晉升的“天花板”，感覺自身晉升無望，可能會消極怠工，更有甚者可能會走向貪污腐敗的不歸路。

“順德模式”對我國行政體制改革的借鑒意義

十八大報告指出：“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。”根據我國的行政管理現狀，就是要建設服務型政府。而建設服務型政府需要明確解決兩個問題：一是政府管什么，二是如何管。因此推進大部制改革也應沿著這條路做一些大膽地探索。

下放或削減不合理的審批事項，實行商事登記改革，激發市場主體活力。“政府”這個詞的詞根來自希臘文，意思是“操舵”，政府的職責是掌舵，而不是劃槳。⑤政府不能也沒有權力決定市場主體的準入問題。一個企業究竟適不適合在市場上發展，要靠市場競爭去檢驗，而不是政府部門的審批。政府部門把持著不少不應有的市場準入許可，掌握著審批權，一旦政府把自己視為創造財富的主體，走向公司化，就會引起公共權力的異化，極易產生權力尋租行為，導致腐敗的滋生。因此，按照市場競爭的公平準則，下放和削減不必要的審批程序、審批事項，實行商事登記改革，不設市場準入資金，降低準入門檻，為它們提供優質服務，才能海闊憑魚躍。

突破簡單的“上下對口論”，堅持“一地一策”的思路。立足于轉變政府職能，根據行政層級的不同，區別設置部門。省一級政府及副省級城市政府應該與中央政府保持一致，重點加強提供公共服務及宏觀調控的部門，減少具體管理微觀經濟的部門。地市及以下政府，應根據地方資源稟賦、發展定位，有針對性地設置相關部門，體現地方特色，以此展開對現有部門的重新裁撤組合。

以強化職能為目的，合并黨委部門與政府部門，促進黨政關系優化。大部制改革不應局限于行政部門，同時也應該涵蓋黨委部門。我國行政體制存在著一些職能重疊現象，如黨委部門中農村工作委員會負責協調解決農業問題，但是政府口也有農業局等部門，兩個部門在職責方面存在重疊，容易造成多頭管理，推諉扯皮，爭功諉過等現象發生。在可行性的基礎上，這些部門都可以進行有效的整合，實現精兵簡政。

實現大部門制部長級別高配，增強綜合協調能力，提高辦事效率。在各級黨委及政府組織中存在著大量的議事協調性組織，這些組織在很大程度上與政府相關部門存在著職能重疊的現象。在改革的過程中，可以由一位政府副職領導或黨委常委兼任部門首長，實現部門首長在級別上高配。當前政府副職或黨委常委作為分管領導，并不作為分管部門第一責任人，在很大程度上只是聽取工作匯報，改革后他們要作為第一責任人對部門工作負全責，時刻面臨著問責壓力。由此產生的問責壓力能夠激發他們的動力，使其忠實履職，改變以往庸政、惰政的不良現象，提高辦事效率。

【作者分別為鄭州大學公共管理學院教授，鄭州大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生】

【注釋】

①④張瑞：“行政管理體制改革的新嘗試—關于廣東省順德區行政管理體制改革的調研與思考”，《中國特色社會主義研究》，2010年第6期。

②李芝蘭，梁雨晴：“地方政府行政改革何以持續—廣東個案探析和啟示”，《學術研究》，2012年第11期。

③梅志清，胡念飛：“省府批復順德商事登記改革”，《南方日報》，2012年4月27日。

⑤馬慶鈺：“以大部門制改革帶動行政體制全面改革”，《中國改革》，2013年第3期。