對一起土地確權案件的思考

【摘要】作為人類重要的財產，土地關系到土地權利人的生存發展，關系到社會生產關系的穩定，其權屬必須由政府依法登記。文章從一起發生在新疆的土地確權案件入手，分析土地確權的性質、審核登記和土地權屬的救濟制度，對于建設法治國家、切實保護公民權利具有借鑒意義。

【關鍵詞】土地確權 登記 復議前置 救濟制度

案情簡介

農場職工王新成1987年開墾荒地，1995年與鄉農經站簽訂1000畝土地開發合同，1996年因病與陳其興簽訂轉包合同，1997年底、1998年初經陳申請，新疆尉犁縣政府為其確權辦理了4宗地合計1054畝土地的國有土地使用證。2000年王向縣國土資源局反映陳違法侵占其土地使用權，縣政府經審核確認該國有土地使用證合法有效。王認為縣政府的確權違法，于是提起行政訴訟，一審、二審均敗訴，兩級法院均認定該土地使用權證合法有效。王申請再審，2004年高院再審認為，原一、二審審理程序違法、適用法律不正確，要求被告撤銷發給陳的國有土地使用證。

2005年，尉犁縣政府分別下發了兩份土地確權通知書，確認給王辦理232.5畝國有土地使用證，給陳辦理共計987.4畝的兩宗國有土地使用證。王、陳兩人均不認可確權，繼續訴訟。2007年9月高院終審判決再次認定縣政府首次確權的具體行政行為事實不清、證據不足，撤銷陳的國有土地使用證。尉犁縣政府在接到高院終審判決后，因不服高院的終審判決而提出了再審申請，后又撤回再審申請，但對于王、陳二人爭議的土地未進行確權。

2008年2月，經王申請，巴州中院執行局下發執行命令，要求尉犁縣政府為王確權辦證。7月，在縣政府及相關部門的調解下，王與陳簽訂了調解協議書，確定王擁有829畝土地使用權，陳擁有519畝土地使用權。8月，分別辦理了國有土地使用權證。之后，陳提起行政復議申請，要求撤銷縣政府給王的829畝國有土地使用證。12月，巴州政府下發行政復議決定書，認定辦證程序違法，做出責令撤銷原辦證行為，重新做出具體行政行為的決定。2009年，尉犁縣政府撤銷王與陳的土地使用證后，再沒有對爭議土地進行確權，并下發通知要求爭議解決前，雙方均不許擅自耕種。至此，這起土地糾紛前后經過了近十年，3次確權3次撤銷，3級法院審理，仍不能確權并解決爭議。

案件留給人們的思考

首先，關于這起糾紛的性質。最初的糾紛在于陳未按照土地使用權轉讓合同約定給付王8萬元的轉包費，存在違約行為，屬于平等主體間的民事糾紛。但是在尉犁縣政府為陳辦理了829畝的國有土地使用證后，王提出異議，認為自己才是該宗土地的使用權人，政府的確權行為有誤，要求注銷陳的國有土地使用權證，同時為自己辦理土地登記手續。這時糾紛的性質發生了變化，由最初的王、陳之間的合同糾紛演化為土地權屬糾紛，繼而演化為土地確權行政案件。

其次，關于土地的確權登記。本案中最初的登記分別發生于1997年和1998年。按照當時的法律法規—《土地登記規則》第六條規定：“土地登記依照下列程序進行：（一）土地登記申請；（二）地籍調查；（三）權屬審核；（四）注冊登記；（五）頒發或者更換土地證書。”其中，第二項地籍調查，就是要核實宗地的權屬、確認宗地界線、查明宗地面積、用途、等級等，為土地登記、核發土地權屬證書提供依據；第三項便是權屬審核。所謂權屬審核，主要審核土地權屬來源、土地權屬性質和土地使用期限。登機機關受理土地登記申請時，不僅要對法律規定的形式要件審查，而且要對所申請登記的權利是否成立進行實質審查。本案當中，土地登記審核人是否對陳提供的權屬證明進行了實質審查，申請人陳當時提供的權屬證明材料是否清楚、充分地證明了對該土地的合法權屬，決定著該審核登記行為是否合法。

另外，《土地登記規則》第十五條規定：“經土地管理部門審核，對認為符合登記要求的宗地予以公告。”尉犁縣土地管理局在對陳其興提出的土地登記申請進行審核后，在確權登記前應將審核結果予以公告。公告是法律規定的環節，公告的目的就在于告知土地相關人，該宗土地進入確權登記程序，以便相關人在土地登記過程中提出異議、證明權屬，也提示登記機關進一步審核，查清權屬，做出正確登記，從而避免確權后的糾紛。新疆自治區高院在本案審理中認為，沒有證據顯示當時進行了公告。法律規定應公告而未公告，構成程序違法，在本案中侵犯了該宗土地相關人的知情權、提出異議等權利，引起確權后的權屬糾紛。土地登記關系到土地權屬的確定性，土地權利人的合法權利關系到政府的公信力、社會的和諧穩定，因此，土地登記務必須嚴格依法進行。

再次，本案是否應當適用行政復議前置的規定。根據案情，王提出土地確權異議后，尉犁縣政府經審核后確認該國有土地使用證合法有效。王不服，依照法律應當如何進行救濟呢？《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”本案當中，王認為縣政府的確權登記行為侵犯到了自己對該宗土地的使用權，是對該具體行政行為不服，符合《中華人民共和國行政復議法》適用行政復議前置規定。也就是說，王應當首先向州政府提出行政復議，只有對州政府的復議決定不服，才能提起行政訴訟。行政訴訟和行政復議是解決行政爭議的不同救濟制度，行政復議是行政機關內部的監督制度，屬于行政監督，行政復議決定可以撤銷、變更該具體行政行為，或確認其違法，在當事人不提起行政訴訟的情況下，行政復議決定為最終裁決。行政訴訟則是人民法院針對具體行政行為合法性的司法審查，屬于司法監督。

最后，對土地權屬救濟制度的疑問。關于本案，回顧其處理程序，“確權—訴訟—撤銷—再確權”的循環往復，經過了十年，案件卻又回到了原點，確權機關三次確權，三次撤銷，政府行為沒有公信力可言，各級法院的數個判決都不能直接確認權屬，不能實現定分止爭。問題的根本在于行政裁決程序的非終局性與行政司法裁判內容的有限性。根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（三）項規定，行政復議機關對具有主要事實不清、證據不足的、適用依據錯誤的、違反法定程序的、超越或者濫用職權的、具體行政行為明顯不當等情形之一的，決定撤銷、變更或確認該具體行政行為違法。也即，復議機關對具體行政行為具有上述情形的，可以決定變更。然而，從程序上來講，這并不具有終局性。按照法律規定，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定：“人民法院經過審理，根據不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：主要證據不足的；適用法律、法規錯誤的；違反法定程序的；超越職權的；濫用職權的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”對于土地確權行政訴訟案件來講，土地確權具有有第二項規定情形之一的，人民法院只能判決撤銷或部分撤銷該具體行政行為，當然，也可以判決被告重新作出具體行政行為。

自治區高院再審認為：尉犁縣土地管理局和尉犁縣人民政府所作出的具體行政行為審查事實不全面、適用法律不明確、程序違法，應予以糾正。判決撤銷尉犁縣人民法院作出的行政判決、巴州中院作出的行政判決和巴州中院的再審行政判決；撤銷尉犁縣土管局作出的關于王新成與陳其興土地權屬糾紛的處理決定和尉犁縣人民政府作出的土地權屬爭議案件行政決定書；撤銷尉犁縣土地管理局頒發給陳其興的土地使用權證書。但當中的問題是，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”顯而易見，法院只對該具體行政行為進行合法性審查，實體權利的決定仍要由行政機關作出。法院在審查中發現行政行為不合法的，只能撤銷該行政行為，而不能從根本上解決原告的訴求。現有的行政訴訟判決內容的有限性，更多地體現了對行政機關的法律監督，并沒有考慮到原告的訴訟請求，起不到定紛止爭的訴訟功能。如此從政府決定到法院判決，再回到政府決定，一來二去，非但不能有效解決問題，反而因為時間的無限期拖延，導致權屬爭議人之間的矛盾不斷升級激化，土地得不到有效利用。

結語

土地管理部門嚴格審核依法登記，是減少土地權屬糾紛的根本。審核權屬證明材料是確權登記的必備要件，進行確權公示是確權登記的必要環節，否則，即使進行了登記，也存在被撤銷的可能性，并引起權屬糾紛。

【作者單位分別為：新疆農業大學管理學院，新疆烏魯木齊市高新區人民法院】