淺議民間組織的法律規(guī)制

【摘要】近年來，民間組織在國際社會中的地位日趨重要，在我國現(xiàn)代化建設的進程中，民間組織也得到了前所未有的發(fā)展，成為社會發(fā)展中重要的新興力量。與此同時，民間組織的發(fā)展也面臨著制度方面的障礙和困境，而民間組織法律調控模式的建立、健全更是一個系統(tǒng)工程，需要我們從多個方面進行制度構建和完善。

【關鍵詞】民間組織 法律規(guī)制 制度建設

縱觀全球經(jīng)濟的發(fā)展，在市場調節(jié)落敗與政府失靈的背景下，各種民間組織應運而生。根據(jù)民政部最新統(tǒng)計，截至2012年底全國共登記成立社會組織49.9萬個，比上年增長8.1%。基金會總數(shù)比上年增加415個，總數(shù)達到3029個。大量民間組織的涌現(xiàn)為社會發(fā)展提供了一種“利益整合、組織整合和規(guī)范整合”的新機制，對市場體制、政府體制和社會體制的發(fā)展與改進起著促進作用，推動著社會的和諧發(fā)展。

然而，民間組織是一把“雙刃劍”，其也具有不容忽視的消極面，存在著“可能異化為對抗國家（政府）、危害社會的力量，誘發(fā)新的社會風險。”而我國現(xiàn)有的民間組織管理模式是“雙重負責管理體制”的控制型管理模式。這種模式不僅沒有實現(xiàn)當初的立法目的—配合民政部門實現(xiàn)對民間組織的有效監(jiān)督管理，而且在實踐中也產(chǎn)生了許多始料不及的弊端，如阻礙了公民結社權的實現(xiàn)；業(yè)務主管單位和其所屬民間組織互相利用、謀取非法利益、幫助和保護所屬民間組織從事非法活動等。①為充分發(fā)揮民間組織的積極作用，防范民間組織的異化，推動和諧社會的構建，我們必須改變這種“雙重負責管理體制”的控制型管理模式，建立以培育服務為基礎的民間組織法律調控模式。而民間組織法律調控模式的建立、健全是一個系統(tǒng)工程，需要我們從多個方面進行制度構建和完善。

放松準入管制，改革民間組織的登記制度

任何一種社會組織都需要通過一定形式取得社會認可并得到法律保護，民間組織也不例外。民間組織登記是其獲得社會承認并得到社會保護的主要形式，是其存在和發(fā)展的基本要求。在我國所有的民間組織都必須登記，而且規(guī)定了非常嚴格的登記條件。當初設立這種登記方式的立法的目的是想通過嚴格的準入管制來強化政府對民間組織管理或控制。

然而，由于我國是一個人口大國，隨著社會轉型，人們結社的自覺需求日益增長，民間組織不斷涌現(xiàn)。嚴格的準入管制根本不可能實現(xiàn)對民間組織的有效管理，卻使大量的民間組織游離于法律之外，從而造成了“中國民間組織的合法性困境。”考慮到政府職能改革，行政部門執(zhí)法力量配置不可能無限地增加和社會對穩(wěn)定的政治環(huán)境的需求，建議放松準入管制，實行規(guī)范的分類登記制度，也就是在清華大學NGO研究所學者倡導的“備案登記、法人登記、公益法人登記”三級準入制度②的基礎上增加自我登記制度。

2013年初，社會組織管理制度改革首次被納入國務院機構改革和職能轉變方案，該方案明確，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等4類社會組織可直接登記，這被視為具有社會組織發(fā)展里程碑式的意義。涉及社會組織直接登記具體細則的《社會團體登記管理條例》等三個條例和相關配套規(guī)章正在修訂中，修訂重點將集中在改革登記管理體制、明確民政及相關部門權責等方面。

我們要努力降低社會組織的登記門檻，推進符合各方需求的管理模式，并積極完善與登記相關的立法，加速形成服務到位、監(jiān)管有效、多方參與的社會組織管理服務新格局。在完善登記制度的同時，努力發(fā)揮社會力量的積極作用，建立健全社會組織管理體系，加強組織自治，改進行業(yè)自律，推進社會監(jiān)督。把一些社會組織登記管理的事務性職能轉移給符合條件的社會組織和中介機構，并按照職能調整的要求加強社會組織登記機關建設，提升工作人員素質和能力，夯實改革社會組織管理制度的組織基礎等。

明確組織使命，完善民間組織的內部管理制度

確立民間組織的使命，實際上就是確立它的社會理想和社會責任，為它的未來發(fā)展定位。理想主義和使命感在民間組織中占據(jù)著重要的地位，是吸引、激勵其工作人員，爭取社會財務支持和公共信任的重要因素。民間組織應該從自身的基本性質即非營利性和公益性出發(fā)，結合組織工作的基本特點去設計自己的使命。

良善的內部管理制度必須是民主的。民間組織是基于共同的社會責任和社會理想在平等、自愿的基礎上建立起來的，內部沒有嚴格的等級制度。組織內部的權力分工一般并不會導致組織內部不同角色之間的等級界限。成員之間也比較容易直接對話和溝通。因此，從理論上講民間組織是趨向民主的。但在實踐中，也存在許多非民主的民間組織，甚至是反民主的民間組織。因此，我們必須用法律手段來保障民間組織組織制度、工作方式的民主性，以及民間組織工作的開放性。

良善的內部管理制度必須是透明、公開的。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾經(jīng)說過，“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。”該基金會紐約區(qū)現(xiàn)任總裁喬治尼安也說，非營利組織實質上是一筆巨大社會財產(chǎn)的托管人，經(jīng)營的是賺取信任的生意，慈善從業(yè)者享受的是公眾的信任，而不是錢。所以，透明性在民間組織體系中顯得尤其重要。

良善的內部管理制度必須禁止利益輸送。如果不禁止利益輸送，民間組織就會成為某些人牟取私利的良好工具，違背了民間組織公益性和非營利性的特點。從各國法律規(guī)定來看，禁止利益輸送主要包括：禁止民間組織的凈贏余或收益分配給個人；禁止“自我交易”；禁止民間組織終止或清償時將其資產(chǎn)分配給其成員、高級職員、董事、雇員、捐贈者或創(chuàng)立人；禁止民間組織轉化為其他組織。③但是，禁止利益輸送并不否定其雇員有權得到一份合理的薪水，并接受相關的合理的福利待遇。也不排除在某些時候，基于民間組織最大利益所在高薪聘請高級專門人才。

加速觀念轉變，健全政府與民間組織良性互動的制度平臺

民間組織在中國未來的社會生活中將會起到的重要作用。正如馬克思所言：“即使是最荒謬的迷信，其根基也是反映了人類本質的永恒本性。”④而且，“一個關于政府角色的實效主義的新時代正在萌發(fā)。人們不再單純地堅持最好的政府應該是規(guī)模減至最小的政府，而是把政府看作一個重要的、強有力的機構，它可以扮演扶助私營部門的角色，而不是作為私營部門的競爭對手而存在。”⑤因此，在中國要建立的是“強政府，大社會”。“強政府”不是傳統(tǒng)的全能政府，而是法治政府。在公共事務治理中，不存在政府與民間組織的完全分野，其作用是互補的。政府作為國家公共權力的執(zhí)掌者，其首要職能是“掌舵”，而不是“劃槳”。由于社會的紛繁復雜，政府的職能不僅僅是“掌舵”，對于“劃槳”，即公共服務的提供究竟是由政府、市場，還是民間組織來實施，應該遵循便民和效益原則。

建立“強政府，大社會”的關鍵在于政府與民間組織的良性互動。人的思想、意識決定著人的行為指向。要實現(xiàn)政府與民間組織的良性互動首先必須在思想上盡快改變政府傳統(tǒng)的管理理念。長期以來，由于各種因素的影響，政府一直將自己視為一個高高在上的管理者，而民間組織等則成為了被管理的對象。當今世界，民間組織是作為政府平等的合作伙伴存在著的。政府必須以平等、協(xié)作的理念來處理與民間組織的相互關系。

其次要實現(xiàn)政府與民間組織的良性互動必須建立有效的制度平臺。這種制度平臺的構建是一項系統(tǒng)工程，需要持久的努力。在當前社會條件下，我們應該積極從以下幾個方面著手健全政府與民間組織良性互動的制度平臺：建立良好溝通機制。良好的溝通第一，要保證雙方的信息共享；第二，要保證民間組織對政府決策的有效參與；第三，要建立民間組織報告制度，包括向登記機關、監(jiān)督機關和稅務機關報告。建立利益共享機制。首先我們要給與那些對社會經(jīng)濟貢獻較大，在新領域新動力領域發(fā)展前景廣闊的民間組織稅收上的優(yōu)惠，保證他們有足夠的資金持續(xù)發(fā)展。同時，在財政上給予合法的民間組織以積極地資助，推進其擴大發(fā)展規(guī)模，實現(xiàn)市場、民間組織、社會的共贏。健全相互監(jiān)督機制。政府要始終貫徹“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”的精神，推進權力運行的公開與程序化。在民間組織登記，運行等全過程積極監(jiān)督，提高運營成效。為了彌補政府監(jiān)管力與成本的浪費，民間組織之間也作為監(jiān)督與制衡的主體，積極公開其設計與預算。當政府部門、公民個人、其他民間組織都能夠有力地監(jiān)督民間組織的活動的時候，民間組織中不正當行為就會顯著減少。

【作者單位分別為：聊城大學東昌學院，山東大學（威海）法學院】

【注釋】

①謝海定：“中國民間組織的合法性困境”，《法學研究》，2004年第2期。

②王名：“改革中國民間組織監(jiān)管體制的建議”，《中國改革》（綜合版），2005年第11期。

③吳忠澤等著：《發(fā)達國家非政府組織管理制度》，北京：時事出版社，2001年，第94～101頁。

④《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1972年，第651頁。

⑤[澳]歐文·E·休斯：《公共管理》，北京：中國人民大學出版社，2001年，第112頁。