城鎮化背景下宅基地使用權流轉法律問題研究

【摘要】我國宅基地使用權流轉過程中存在的主要問題包括法律規定不健全、操作性不強，宅基地使用權隱形流轉市場存在等。文章認為需要通過制定和完善宅基地使用權流轉的法律制度，建立農村宅基地使用權的登記制度，制定和完善科學的村莊規劃，提高宅基地的利用率等措施，構建科學合理的宅基地使用權流轉制度。

【關鍵詞】宅基地 使用權 流轉 研究

宅基地使用權概述

宅基地是我國土地制度中的一個專有名詞，是指農村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關的附屬設施而占用的土地。住宅是一個家的體現，而宅基地則是一個家的承載。

農村宅基地使用權是我國特有的一項用益物權，其權利的實現涉及到宅基地使用權流轉問題?！罢厥褂脵嗔鬓D”在當今無論是法學理論界還是實務界都沒有一個統一的界定。筆者認為，宅基地使用權流轉是指農村居民依申請取得宅基地使用權并在其上建造住房及附屬設施后，將在宅基地上建造的房屋及附屬設施的所有權流轉給第三人從而導致宅基地使用權人也隨之發生變動的行為。

宅基地使用權流轉過程中存在的主要問題

法律規定不健全、操作性不強?，F行土地管理制度主要來源于《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《土地管理法實施條例》等，具體涉及到農村宅基地使用權流轉的法律和政策較少。在這些有限涉及的法律制度中對宅基地使用權的流轉大多只作原則性規定，其內容籠統模糊，存在不少法律空白和缺位，一些法律和制度在實踐中操作性不強甚至無法操作。例如：法律只規定了宅基地使用權一戶一宅，但現實中，農村子女分戶后取得了一處宅基地，宅基地的可繼承性使得成年子女獲得多處宅基地，目前法律法規對此沒有完整的規定，在具體實踐中操作起來比較困難。

宅基地使用權隱形流轉市場存在。隨著城鎮化進程的不斷加快和集約化、專業化的農業經營體系的構建，更多的農村剩余勞動力將持續不斷向城市聚集，越來越多的農村居民對宅基地的依賴性程度降低。同時由于繼承等原因，擁有剩余房屋和宅基地的城市居民和農村居民會選擇將農村的房子與宅基地使用權一并轉讓從而使宅基地使用權流轉。我國堅持保守的土地政策，現行宅基地管理制度主要采取嚴格限制近似禁止流轉的作法，這使得宅基地使用權的交易只能游走于正式制度之外，造成宅基地使用權流轉隱形市場存在，私下交易的現象時常發生，且規模有日益擴大的趨勢，這樣就出現一些突破法律底線的流轉，不受法律的保護，致使所交易的產權不明確，從而使市場混亂，社會矛盾激增。

一戶多宅，面積超標現象存在。宅基地具有明顯的社會保障性質，宅基地使用權的取得是無償的，取得后無限期使用，符合條件的農民只需申請獲得批準即可。法律規定宅基地的分配以“一戶一宅”為原則，并且面積要符合所在省、自治區、直轄市所規定的面積標準。但是在現實中，因合法贈與而取得宅基地等現象普遍存在，法律在此方面存在模糊和空白點等使得農村存在一戶擁有兩處以上宅基地的現象。由于土地管理部門對此申請審查不嚴，管理不到位，致使不按批準的面積標準建房、未經審批建房的現象出現，最終結果導致面積超標，“一戶多宅”。

宅基地閑置，資源利用率低。大量農村勞動力向城市轉移，長期不在農村里居住，仍然在村里建房使用宅基地。宅基地一般無償退出，且退出制度不夠嚴格，執行力欠缺。當前的實際情況是在農村實際長期居住的人逐漸減少了，卻仍然占用同量的農村宅基地，這就導致農村大量的住房長期無人居住而“閑置”，在部分地區出現了所謂的“空心村”的現象。一些村莊宅基地與農用地雜亂分布，宅基地沒有統一規劃，宅基地資源很難集約化利用，造成宅基地利用率不高。

理論界與實務界對宅基地使用權流轉的探索

針對宅基地使用權進入市場流轉的問題理論界展開了激烈的爭論，實務界也采取了一些積極的改革實踐。

理論界對宅基地使用權流轉的爭論?！段餀喾ā芬幎ǎ骸罢厥褂脵嗟娜〉?、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定?！边@無疑又給今后宅基地使用權進入市場流轉預留了空間。學界對此理論紛爭分歧甚大，至今都沒有形成統一的意見，主要學說有自由流轉說、禁止流轉說、有條件流轉說。

自由流轉說。該學說主張應允許宅基地使用權進入市場自由流轉。自由流轉學說是出于宅基地使用權這一用益物權和農村居民房屋財產權的考慮，以及高效利用農村閑置宅基地等目的。梁慧星教授認為：“農村宅基地使用權采用審批方式無償取得的，自由流轉時能取得一定利益，宅基地所有權人有權要求宅基地使用權人交納出讓金?！雹訇愋【淌陬I導的農村土地法律制度研究小組認為：“應肯定農村宅基地使用權流轉的合法性，并賦予其法律效力，明確轉讓、抵押、出租、入股等都是流轉方式。”②

禁止流轉說。保障農民的基本生存需要是國家的基本職責，禁止宅基地使用權進入市場自由流轉是保障農村居民合理取得宅基地使用權的重要手段?！澳壳?，從我國農村社會保障體系還不健全來看，大多數農民，宅基地使用權和房屋是他們重要的財產，如果允許自由流轉，其很可能會失去生活的最后保障而淪為流離失所、無居無業的流民，有失社會公平性；同時還會沖擊地產市場，使得國家土地稅收收益流失，城鎮化的進展受阻?！雹?/p>

有條件流轉說。此學說認為，我國現行禁止宅基地使用權進入市場流轉的做法是不科學、不合理的，在一定條件下應允許宅基地使用權流轉，也就是只能限制在集體經濟組織成員之間或者在一定范圍內流轉，城鎮居民不能通過流轉取得宅基地使用權。

越來越多的學者支持宅基地使用權進入市場流轉，持禁止流轉觀點的學者極少。筆者認為，采用宅基地使用權完全自由流轉、絕對禁止的觀點不符合我國當前的實際，宅基地進入市場交易流轉是必然選擇，但對流轉條件嚴格限制也不足取，應根據我國的實際情況，在不影響我國經濟和社會發展，保持農村社會穩定的前提下，構建符合我國國情的宅基地使用權流轉制度。

對宅基地使用權流轉的一些實踐改革。順應城鄉統籌協調發展和宅基地使用權流轉的趨勢，全國各地在宅基地使用權流轉問題上不斷地探索，踴躍出一些形式各異的宅基地使用權進入市場交易而達到流轉目的的改革試點，為今后合理科學構建我國宅基地使用權進入市場交易流轉制度積累了寶貴的經驗。

宅基地換房模式。天津市在“三鎮（華明鎮、大良鎮、小站鎮）”和“兩村（南北辛莊村、后蒲棒村）”的宅基地流問題上，采用“宅基地換房”的模式來建設小城鎮。在不減少當前耕地總面積的前提下，統一規劃和建設，建成產業聚集和生態宜居的新型小城鎮，村民以宅基地使用權換取新建的房屋，達到了集約利用土地的目的。

在重慶市，當地的集體經濟組織采用統一按照合理的價格收回農民手中的宅基地使用權，從而使宅基地集中起來。將現有宅基地面積的20℅建設新型農村居住社區，再以低價出售給本集體組織成員；剩余宅基地面積的80℅進入市場交易流轉獲得一定的收益，所有收益歸該集體經濟組織成員所有。

宅基地使用權進入市場交易。在廣東省宅基地使用權流轉采用更加靈活的方式，宅基地使用權可以進入市場交易，在交易過程中限制較少，在廣東省農村集體所有的土地使用權與國有土地使用權一樣允許出讓給第三人，集體經濟組織成員將其擁有的宅基地使用權出賣，所得的收益歸集體經濟組織成員自己，但宅基地使用權一經出讓不能再申請取得宅基地使用權。

在蘇州，當地成立了“宅基地置換中心”作為農民土地置換的交易機構，由當地政府統一組織將“閑置”長期不用的宅基地用統一的價格進行回收，對于超過標準多占的宅基地強制收回，然后進行整理，分配給符合宅基地分配條件的其他村民，從而實現宅基地使用權的有序高效流轉。

兩分兩換模式。浙江省嘉興市把宅基地與承包地分開，宅基地換貨幣等其他等價物品，土地承包經營權換取社會保障、福利等?！巴ㄟ^‘兩分兩換’改革使農民離開了宅基地和承包地，完全成為城市居民，有效地促進了農村土地的規劃、整理和流轉，有效地改善了失地農民的社會保障程度和再就業水平，實現土地節約利用，提高了土地的集約水平，充分利用有限的土地資源，促進農業規模經營，提高農業生產效益，有效改善了農民的生活條件和生活環境質量?！雹?/p>

構建宅基地使用權流轉制度的建議

制定和完善宅基地使用權流轉的法律制度。社會的有序發展離不開完善的法律制度。我國缺乏統一、規范、全面、系統的宅基地使用權流轉法律法規。建議制定《中華人民共和國宅基地使用權流轉法》這部宅基地使用權流轉的專門法律，該法可以在宅基地使用權的權屬、宅基地使用權的入市流轉、流轉管理、法律責任等方面進行詳細的規定；在此基礎上完善和修改現有與宅基地相關的法律、法規，并制定配套的實施政策，避免宅基地使用權流轉法律制度存在空白點、模糊點、操作性不強等問題，真正使宅基地使用權的流轉“有法可依”。

建立農村宅基地使用權的登記制度。為了適應宅基地使用權流轉制度的建立，在宅基地使用權取得時就實行登記制度，對于宅基地使用權流轉，要貫徹登記原則。建議按照農房建設規劃，將農村可用住房建設用地分類、編號、并與農戶對應，建立一整套農房登記制度，并確權發證。對于宅基地使用權來說，其權屬登記制度除了確認權利、維護交易安全及發揮其他私法功能以外，其所記載的信息還為土地利用規劃和土地用途管制等公法行為提供了相應的依據。

制定和完善科學的村莊規劃，提高宅基地的利用率?！锻恋毓芾矸ā返诹l規定：農村村民建造住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃?！耙怨澕s利用土地為目的，按照新農村建設、城鎮化發展的客觀需要，科學地制定和完善村莊建設規劃，有利于農業結構調整和集約居住，有利于促進農業現代化發展和新農村建設進程，有利于開拓農村經濟市場和發展村鎮經濟，有利于節約集約利用土地和改善居住條件，提高農民生活質量”。⑤可借鑒天津市在“三鎮”和“兩村”的做法，在不減少當前耕地的總面積的前提下，建設產業聚集和生態宜居的新型小城鎮，農民以手中的宅基地使用權換取新建的房屋。制定科學的村莊規劃，以規劃村莊宅基地使用權的行使；整理農村目前布局散亂的宅基地；保證村莊布局有序性，從而達到優化資源配置。

強化宅基地使用權的審批和監督。一戶多宅、違規占用土地、面積超標等現象加劇了土地權屬的混亂和產權糾紛，給土地管理造成了巨大障礙，增加了土地管理的難度。建議強化宅基地使用權的審批制度，嚴格按照標準審批。為確保對土地利用的科學性和透明度，以信息公開、透明為理念，積極接受各方面的監督，加大對宅基地使用的審查監督力度。對不按程序審批的土地管理人員和違規使用宅基地的行為，要明確處罰的措施，加大懲處力度，確保宅基地使用權的有效利用率。

改革戶籍管理制度?，F行的“城鄉二元戶籍制度”阻礙了城鄉人口的流動，阻礙了農村勞動力向城市產業的轉移，使得許多被動城市化的村民難以融入城市，不利于城鄉一體化的形成，也不利于農村宅基地的流轉。改革戶籍管理制度，建立一元制的戶籍管理制度，不區分城鄉以一種戶籍形式來統一管理戶籍，城市居民可以購置農村的房屋，農村村民又能享受城市的社會保障，讓市場經濟條件下可以自由競爭和自由流動，實現資源的價值得以充分發揮，盤活稀缺的土地資源的價值。

做好失地農民的社會保障，縮少城鄉差異。我國的社會保障體系在總體上還相對滯后，社會保障體系在農村還沒有全面覆蓋，農村的社會保障體系處于緩慢建立中，這使得農民對土地的依靠性仍然很高，解決宅基地使用權問題要充分考慮失地農民的保障問題。只有建立完善的農村社會保障體系才能使農村居民在宅基地流轉后不再擔心失去住所后的住房問題，所以要加快農村社會保障體系的構建，縮小城鄉之間的差異，使農村居民與城市居民一樣平等享有各種社會保障福利待遇，最終使失地農民沒有后顧之憂。在當前社會保障制度不健全的情況下，一定要做好失地農民的生存和發展問題，宅基地使用權流轉要在解決好農民社會保障的前提下進行。

合理區分，循序漸進推進宅基地使用權流轉的市場化。“城中村”和“傳統農村”在經濟生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差異。在大多數“傳統農村”，城市經濟對其影響較小，而“城中村”的村民在生活方式、思維方式已經趨同“城市居民”，同時農民基本已無耕地，土地利用方式基本融入城市工商業建設。兩者在土地的功能、利用方式和價值方面存在差異，在政策制定上不能一概而論，不能在全國范圍內對城中村與農村宅基地使用權的流轉持“一刀切”的觀點。

根據不同地方的發展水平以及人流的趨勢等各種因素，可以把我國的宅基地分成若干種類。對于稍落后的山區地區，鼓勵村民們在滿足自己需要的前提后自由流轉宅基地使用權，可以借鑒上述所提到的試點，以宅基地換取城市住房或者入股出資引來外資，以帶動這些地區的經濟發展，改善人民的生活，縮短城鄉間的距離，消除城鄉二元結構。在相對發達地區，宅基地使用權流轉的限制條件要寬松，在促進經濟發展同時有效阻止宅基地使用權的無節制地流轉。

土地制度改革是農村諸多制度改革的重要組成部分，宅基地使用權流轉問題的改革作為土地制度改革的重要組成部分，其改革的成敗直接影響我國經濟和社會的發展。盲目地放開農村宅基地市場，后果不堪設想。應借鑒一些省市成功的做法，不斷總結經驗，做到穩步推進，不能急于求成、爭功近利，根據當地的實際，循序漸進推進宅基地使用權流轉的市場化，從而達到土地資源優化配置，促進社會穩定，實現城鄉一體化的目標。

【作者單位：梧州學院；本文系2012年廣西高等學?？蒲许椖康碾A段性成果，項目編號：201204LX387】

【注釋】

①梁慧星：《中國物權法研究（下）》，北京：法律出版社，2002年，第661頁。

②陳小君：《農村土地法律制度研究》，北京：法律出版社，2003年，第256頁。

③王衛國：《中國土地權利研究》，北京：中國政法大學出版社，1997年，第182頁。

④劉衛柏，賀海波：“農村宅基地流轉的模式與路徑研究”，《經濟地理》，2012年第2期，第127～132頁。

⑤鄒世享，史清琪：“關于農村宅基地流轉開發的法律制度建設分析”，《資源與產業》，2011年第2期，第97～101頁。