服務型政府建設中的權力異化及其控制

【摘要】我國在服務型政府建設的實踐中出現了權力的缺位、越位以及濫用等權力異化現象。既有對服務行政理念和法律保留原則的理解存在偏差的原因，也有權力配置不完善、缺乏強有力監督的原因。黨的十八大提出建設人民滿意的服務型政府，要防止權力異化，在服務行政中要正確處理與法律保留原則的關系，完善行政給付制度。

【關鍵詞】服務型政府 權力異化 法律控制

我國實行市場經濟體制以來，要求政府把微觀主體的經濟活動交給市場，政府職能從全能逐步轉變為有限，管理方式從秩序行政轉逐步變為服務行政。2005年政府工作報告指出“寓管理于服務之中，努力建設服務型政府”的政治目標，黨的十七大報告提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”后，針對服務型政府的內涵、如何構建服務型政府這一問題，理論界和實踐中均作出了積極回應和探索。如今十八大又提出建設人民滿意的服務型政府，然而理論界對服務型政府建設過程中出現的權力異化大多是從行政管理的角度進行研究，筆者試圖以行政法為視角對權力異化進行分析，希望能為我國服務型政府建設盡一點綿薄之力。

服務型政府建設中的權力異化現象

從行政法學的視角看，服務型政府就是以服務行政模式履行政府法定義務，強調政府要積極主動為公眾著想，盡可能滿足公眾的需求，這就需要政府強化服務職能，積極作為。這樣，政府必需配置更多的權力、資源來實現這個目標。由于權力本身所固有的“惡”，不受約束的權力就可能走向異化。所謂“權力異化”就是指權力的運行和結果背離設立該權力的本來目的，即權力的行使主體運用公權力謀取私利或小團體利益，走向公共利益的反面。權力異化在服務型政府建設中通常表現為下列幾種情況。

權力缺位：不履行法定職責。在當前服務型政府建設實踐中，政府及其工作人員往往認為服務型政府就是為社會公眾提供服務，以至于為了“服務”這一目標背離甚至放棄了政府的法定職責。比如有的地方工商部門為了建設服務型工商，將工商行政審批程序從事前審批變為先發營業執照后辦行政審批，并縮短行政審批的期限。如果從相對人的角度考慮，確實是便利了相對人，但從社會公共利益考慮，工商機關在該審批而沒有審批的情況下發放營業執照允許經營行為，就是對社會公共利益的威脅，就是失職行為（否則就沒有必要審批）。

權力越位：強制服務。哈耶克在其《自由秩序原理》一書中論述了所有的現代政府都對貧困者、時運不濟者和殘疾者進行了救濟，并且政府在提供社會福利方面的作用不可或缺后，由此得出結論：“我們在這里所關注的問題，與其說是政府行政的目標，不如說是政府行動的手段”。①服務行政理論的提出者福斯多夫指出，每個人都應該自求多福是自由法治主義時代的信條，隨著現代社會的發展，自由人權觀念已經過時，應該重視的不是“法律救濟”問題而是“分享”問題，即國家應該承擔起積極為公民提供各種福利的社會責任。福斯多夫強調政府對服務行政職責的承擔，而對行政權力的濫用造成的惡果沒有給予足夠的關注。服務行政是國家公共行政的重要組成部分，強調國家是提供服務的主體，有可能導致政府對服務的壟斷。當政府壟斷了某種或某項服務時，對接受服務的公民來說，實際上成為一種強制性力量：公民要么無條件地接受該福利，要么失去該福利，別無選擇。在我國服務型政府建設過程中，某些行政機關打著“服務”的旗號謀取團體利益，而不惜犧牲公民權利，比如種田大戶成了討債戶。

權力濫用：利益服務和自我服務。公共性是服務型政府的本質屬性。一方面政府要通過公共服務增進公民共同利益，維護公民基本權利；另一方面，政府官員必須秉公執法、清正廉潔，不以手中的權力謀取個人或者團體利益。在我國，一些地方政府及其工作人員在自身利益驅使下，在提供公共服務時出現了利益化服務和自我服務的現象，主要表現在以下三個方面：一是政府部門在提供計劃生育服務、治安服務等過程中，為了追求部門經濟利益，以罰款為主要手段，放棄了增進公共利益、維護公共秩序的使命。二是在構建服務型政府過程中，出現了為追求政績等政治利益而重投入輕產出，不計成本盲目上項目的現象。三是在提供公共服務過程中，個別政府官員出現以權謀私、權錢交易、權色交易的現象。周志忍教授將其概括為“公共悖論”②：政府機構自我服務，漠視公眾需求，服務意識淡薄，態度傲慢……

行政權力異化原因的法治分析

對服務行政理念的認知存在偏差。所謂服務型政府就是在服務行政理念引領下組建的新型政府?！胺招姓侵刃蛐姓膶ΨQ，是最大程度保障、促進行政相對人權利和利益的行政”。③

一些政府及工作人員沒有正確理解服務行政的真正含義，認為服務行政就是在任何情況下為行政相對人提供“服務”，甚至為了“服務”這一目標，可以放棄法定職責。另外，由于長期受封建思想文化的影響以及對計劃經濟時期管理路徑的依賴，各級政府機關工作人員習慣用國家強制力對社會進行控制，即傳統的管制行政思維方式。他們通常認為政府就是管理者，政府的職能就是管制而不是服務，行政相對人必須聽從于政府命令。在管制型政府理念下，忽視對公民權的尊重和保護，漠視民主，造成以政府專斷代替公民參與，使得政府提供優質高效的公共服務成為空談。對服務型政府的認知偏差是造成權力異化的根本原因。

對“法律保留”原則的錯誤認知。建設服務型政府是在法治基礎上建設的服務型政府，也即服務型政府首先是法治政府。法治政府強調政府守法、依法行政，政府的行為必須遵循行政合法性原則。行政合法性原則又包含主體法定、職權法定、程序法定、法律優位和法律保留五個子原則。在服務型政府的建設實踐中，對前四個子原則的理解不存在爭議，但對于法律保留原則的理解卻存在不同意見。

法律保留原則是指沒有法律的明確授權，行政機關就不能實施行政行為，即“法無明確授權不得為”。法律保留原則是在自由主義法治國時代孕育形成的，當時普遍認為，干預最少的政府是最好的政府。因此在干涉行政中政府要嚴格做到沒有法律的明確授權不得實施對相對人不利的行為。但是在服務行政中，政府的任務已發生了巨大變化，對法律保留原則是否還應當嚴格遵守，出現了不同意見。對此，學界有四種不同的學說：一是侵害保留說，認為法律保留只適用于行政權侵害公民權或者對公民可以義務時；二是全部保留說，認為一切行政行為都應當有法律依據，不得有例外；三是機關功能說，認為法律保留適用于立法機關作出決定的事項，行政機關不適用法律保留；四是重要事項說，認為法律保留適用于涉及基本權利的實現與行使，以及涉及公共利益的事項，其他事項可不適用。筆者認為在服務行政中也應當有法律保留，但保留事項不應當僅僅局限于侵害事項，對涉及公民基本權利的事項應當由法律規定，對于涉及公共利益的事項也應當予以保留，否則可能會形成強制服務。

一些地方政府及其工作人員由于對法律保留原則的內涵不能準確把握，認為服務型政府就是只要是為行政相對人提供服務，就可以為之，而不管是否有法律的明確授權，甚至在法律有明確限定性要求的情況下，也可以突破。

行政權力的配置、運行機制缺失。建設服務型政府，行政法的任務不再局限于消極保障公民權利過度之侵害，還要求政府積極為各階層人民提供生存照顧。服務行政所體現的價值—公平正義，需要通過行政給付制度來實現。我國理論界對行政給付制度的研究尚處于一個摸索前進的階段，關于行政給付制度雖然在社會保障方面有一些法律規定，如《殘疾人保障法》、《城市居民最低生活保障條例》，但在公共設施的設置、文化服務等方面還是空白，并且大部分還是法規和規章，內容比較簡單，程序性規范缺失。行政權力的配置、運行機制缺失，容易導致行政權力異化。

政府信息公開的范圍和方式單一。為構建服務型政府，各級政府都推行電子政府，實行政務公開?！墩畔⒐_條例》對于政府應當公開的事項和不能公開的事項以及公開的方式和程序均做了明確規定。信息公開有行政機關主動公開和依公民申請公開兩種方式。目前大部分地方的政府信息公開只限于第一種方式，并且公開的主要就是各部門的職能和執法依據。對于第二種方式的公開，通常限于案件的當事人，對于其他信息則一概不予公開。在這種信息不對稱的情況下，公民的參與治理、利益表達是無法實現的。另外，陽光是最好的防腐劑，對權力的運行不予公開，出現權力異化就不足為奇，如表哥事件、紅會事件、房叔房嬸事件等腐敗案件的產生就是偶然中的必然。

監督制約機制不健全。在服務型政府建設實踐中，各級政府在提供服務、管理社會時往往遵循以發布文件和召開會議代替決策執行這一模式，只要某項決策以法律法規或文件的形式發布，并進行了傳達，就意味著該決策或該服務已經開始和完成。由于沒有常規化的對服務過程的監督，就可能出現形式決策，出現“政府不作為”，或者是下級部門或工作人員從自身利益出發變相執行。我國對公權力的監督包括內部監督和外部監督，公權力主體在權力運行過程中既是運動員又是裁判員，再加上缺乏完善的行政問責制度，不可避免地會造成內部監督的失效；公權力天然的強制性與擴張性，使得外部監督有時也顯得軟弱乏力，缺乏強有力監督的公權力很容易被異化。

服務型政府建設強調轉變政府職能，充分發揮市場的調節作用和社會組織的自律管理，但是在此過程中，政府將部分權力下放給社會，如果缺乏強有力的監管機制，極易在公共工程建設中發生權力尋租，在壟斷性經營項目中發生人為抬高服務和產品價格等現象，從而導致權力異化。

服務型政府建設中對權力異化的法律控制

正確處理法律保留原則與服務行政的關系。服務行政主要是通過行政給付、行政指導等方式實施的授益性行政行為。授益性行政行為是相對于不利行政行為而言的。從具體建構層面來看，行政法對兩類行為有不同的要求和規則，行政法傾向于約束不利行政行為，而對授益行政行為的要求則比較寬松，因此對作為狹義的依法行政的“法律保留原則”來說，在服務行政中的要求也比較寬松。服務型政府的實質是法治政府，而法治是一個過程，對我國這樣缺乏法治底蘊的國家來說，建設法治政府將是一個漫長的過程。因此，我國在建設服務型政府的過程中，對法律保留原則的適用則采取“重要事項保留說”，對其余事項則無嚴格要求。

法律保留原則除了要求行政機關的行為要有法律上的依據外，對行政機關拒絕提供與公民基本權利密切相關的服務的行為，還要求在法律上具備充分的理由。如德國聯邦憲法法院在定額案中“人民申請入大學就讀，是一種憲法所保障的受教育權。學校即使限于名額等編制之限制，必須拒絕其他申請之學生時，亦屬于人權之侵犯而必須有法律的依據才可拒絕，不可徑依大學自行頒定的入學原則?！雹芄竦幕緳嗬ǚ佬l權和給付基本權兩類，對防衛權，行政機關只需做到不隨意侵犯即可；對給付基本權，如受教育權、物質幫助權，必須通過行政機關的作為才能實現。⑤

完善行政給付的法律制度。服務型政府的建設中，最能體現服務行政的本質要求的是行政給付制度。行政給付是指政府通過給予公民、法人或其他組織利益和便利等方式以實現行政目的的活動。即各級政府及其職能部門為了保障行政相對人的權利和利益，依據相關法律規定向相對人提供物質生活、環境、衛生等各方面保障的行政行為?！皼]有公共權力的地方就沒有法律，而沒有法律的地方就無所謂公正?！雹抟箼嗔戏ㄕ數男惺梗仨氁晟葡嚓P的法律制度。目前我國有關行政給付的法律制度還不完備，必須制定新的法律法規，逐步完善行政給付制度，防止政府的不作為或不及時作為、濫用自由裁量權以及貪污腐敗問題的出現。程序是實體正義的保障，要防止公權力異化，除了實體的規定外，還必須明確行政給付的設定程序、行政給付的申請、審查、聽證、說明理由、異議等行為程序。

建立陽光政府，進一步深化行政信息公開制度。行政信息公開制度是落實憲法上公民知情權的一項重要制度設計。通過完善的信息公開制度，一方面可以保障行政相對人的權利和利益，滿足公民的知情權和對行政活動的監督；另一方面可以促使行政機關提高工作的透明度，減少暗箱操作的可能性。提高公權力運行的透明度，是防止權力異化的有效手段。要防止服務型政府建設過程中的權力異化，必須推行政務公開，建立陽光政府。首先，各級政府及其職能部門要依據《政府信息公開條例》的要求，及時清理應當公開而未公開的信息，及時向社會公開涉及公民權利和義務的信息，最大限度地公開權力行使的依據、程序、結果和相關文書。其次，要積極與輿論媒體溝通，主動接受輿論媒體的監督。要繼續加強輿論監督，以法律形式保護新聞報道自由，為新聞媒體發揮監督作用提供便利條件。最后，要重視公民個人依申請的信息公開的方式。對于公民提出的合理請求，在不涉及國家機密、商業機密和他人隱私的前提下，都應當予以公開。

建立責任政府，健全行政問責制度。有權必有責，要防止權力行使中出現異化現象，必須建立健全行政問責制度。所謂行政問責制度是指特定的問責主體對各級行政機關及其公務員在其職責范圍內由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，或者損害行政相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。我國目前還沒有全國統一的行政問責的法律規范，關于對政府責任及追究方面的法律主要散見于行政許可法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法等法律和黨的條例、行政法規和規章中。上述法律規范對問責的主體、范圍、對象、程序及責任形式等都沒有統一的規定，因此制定行政問責的法律規范是建立責任政府的迫切需要。同時，要加強行政問責的制度化建設。要加強決策的問責制度，包括決策的聽證與公示制度、專家咨詢制度、效果評價制度、跟蹤反饋制度等。還要規范問責的主體制度、問責的范圍制度、問責的程序制度等。上述制度應當具有相互關聯性和較強的可操作性，做到權責一致、民主、公開、公正。

【作者單位：河南警察學院】

【注釋】

①[英]哈耶克：《自由秩序原理》（下），鄧正來譯，北京：三聯書店，1997年，第9頁。

②趙曉，新望：“當改革進入深水區”，《南風窗》，2005年第8期。

③楊解君：“雙服務理念下現代行政之變革”，《行政法學研究》，2004年第3期。

④陳新民：《德國公法學基本理論》，濟南：山東人民出版社，2001年，第361頁。

⑤楊建華：“服務政府理念下的法律保留原則”，《山西高等學校社會科學學報》，2010年第11期。

⑥[英]霍布斯：《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，北京：商務印書館，1985年，第96頁。