典型國家天然氣價格改革及啟示

摘要：長期以來，我國天然氣定價主要采用成本加成的方法，并且受到政府的嚴格管制。從美國、俄羅斯和英國的天然氣價格改革經(jīng)驗來看，天然氣價格市場化是最終目的，但在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段需采取不同的定價方式。對于我國來說，天然氣市場化程度和天然氣定價機制開放程度都較低，天然氣價格管制不能立即解除，價格改革應集中在管制方式改革上。基于此，本文提出了我國天然氣出廠價利用市場凈回值定價法，管輸費利用二部制定價法，城市配氣費仍采用成本加成定價法。

關鍵詞：天然氣；價格；改革；管制

中圖分類號：F407

我國天然氣價格改革一直是能源經(jīng)濟領域討論的熱門話題。近來，部分地區(qū)天然氣漲價又使這個問題備受關注。如何既保障民生，又能促進天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，是我國天然氣價格改革的關鍵。一些國家在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次天然氣價格改革，可以為我國天然氣價格改革提供一定的借鑒。

一、成本加成是我國天然氣定價的主要方法

我國天然氣價格包括出廠價、管輸費和城市配氣費三部分，受到政府的嚴格管制，并且主要采取成本加成的定價方法。

天然氣出廠價由天然氣生產(chǎn)成本、稅金和合理利潤三部分組成。其中，天然氣生產(chǎn)成本包括勘探開發(fā)成本、采出成本、凈化成本等；利潤部分則得到國家較為嚴格的控制。考慮到資金的時間價值，在一個生產(chǎn)周期內(nèi)，可以將不同時間點所發(fā)生的資金流入和流出都折算到一個固定的時間點，在此基礎上計算天然氣價格。這種計算方法被稱為“動態(tài)法”，計算結果更加具有說服力[1]。

國家對天然氣管輸費采取了更為嚴格的管制。按照“新線新價，一線一價”的管輸政策，我國天然氣管輸費同樣采用成本加成定價法，具體表示為“天然氣管輸費=管輸成本+稅收+合理利潤”。管輸費的稅收按照我國運輸行業(yè)的稅收政策執(zhí)行，同時根據(jù)不同地區(qū)、不同用戶、不同距離的管道來確定合理利潤的多少，一些管線還根據(jù)是否對用戶連續(xù)供氣采取不同的定價方式。

城市配氣費是天然氣進入城市門站后，由城市燃氣商通過城市燃氣管網(wǎng)進行燃氣輸配的過程中發(fā)生的成本、費用之和，主要包括增容費、調(diào)峰費等。城市配氣費加上稅收和合理利潤就形成了終端用戶價格。可以看出，城市配氣費也是采用“成本+利潤”的定價方法。城市燃氣價格由省一級價格主管部門制定，調(diào)整靈活性更強，因此能夠更好地符合市場情況，這使城市燃氣市場成為整個天然氣產(chǎn)業(yè)中盈利性最好的部分，從而吸引了大量資本的進入。

成本加成定價方法考慮到了天然氣供應企業(yè)的成本因素以及一定的利潤空間，在建設初期能夠促進天然氣的生產(chǎn)。但是由于企業(yè)成本等客觀因素的不斷變化，國家管制下的成本估算難以跟上這種變化節(jié)奏，容易導致天然氣價格與市場客觀規(guī)律不符，損害天然氣生產(chǎn)企業(yè)的積極性。近年來，隨著我國天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模的逐步擴大，天然氣價格改革的呼聲也越來越高。

一些國家在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次天然氣價格改革，可以為我國天然氣價格改革提供一定的借鑒。

二、主要國家天然氣價格改革歷程

本部分主要介紹美國、俄羅斯和英國的天然氣價格改革歷程。

（一）美國天然氣價格改革歷程

1938年，隨著美國天然氣州際管道的迅速發(fā)展，為了防止掌握管道的少數(shù)幾家公司聯(lián)合制定壟斷高價，各州的公共事業(yè)機構紛紛要求聯(lián)邦政府對天然氣價格進行管制。因此，聯(lián)邦政府出臺了《天然氣法案》，對管輸費用進行管制；但是該法案并不適用于天然氣生產(chǎn)和城市配送環(huán)節(jié)。為了進一步保護廣大消費者的權益，1954年，美國政府又出臺了《菲利普決議》，將價格管制擴大到天然氣井口價。連續(xù)的價格管制政策收到很好的效果，促進了天然氣消費量持續(xù)快速上升，推動了美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，價格管制最終挫傷了生產(chǎn)者的積極性。從20世紀70年代開始，美國天然氣產(chǎn)量開始下滑。為了應對這一局面，20世紀70年代末期，美國政府決定制定政策放松對天然氣價格的管制。1978年，美國政府頒布《天然氣政策法》，同意逐步解除對天然氣井口價的管制；1985年，美國政府允許管道運輸公開準入，并確定天然氣銷售價格市場化，允許生產(chǎn)商與用戶直接議價；1989年，頒布《天然氣井口價格解除管制法》，完全取消井口價格管制。

價格管制的解除促進了美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011年，美國天然氣產(chǎn)量達到6512.9億立方米，消費量達到6900.6億立方米，均居世界首位。天然氣市場體系和市場機制逐漸完善，市場的放開吸引更多新的資本加入，消費者從激烈的市場競爭中得到更多的實惠。目前，美國天然氣價格基本上由其現(xiàn)貨市場與期貨市場共同決定，是完全市場化的定價機制。完善的價格機制是美國成為世界最大的天然氣市場的重要原因。

（二）俄羅斯天然氣價格改革歷程

天然氣產(chǎn)業(yè)在俄羅斯經(jīng)濟中的作用舉足輕重，2011年，俄羅斯天然氣產(chǎn)量為6070.1億立方米，消費量為4245.7億立方米，都僅次于美國居世界第二位；天然氣凈出口1913.4億立方米，位居世界首位。因此，天然氣價格問題在俄羅斯備受關注，不合適的天然氣定價機制會扭曲天然氣市場價值，從而對俄羅斯經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響。

在前蘇聯(lián)時期，俄羅斯天然氣由國家統(tǒng)一定價，這種定價模式在一定時期內(nèi)促進了天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯天然氣的終端價格由能源管理委員會制定和調(diào)整。在俄羅斯能源管理委員會指導性定價的基礎上，俄羅斯各聯(lián)邦能源管理委員會確定各地最終的零售價格。目前，俄羅斯正逐步放開零售價格管制，建立市場化的定價方式[2]。

俄羅斯天然氣管道在前蘇聯(lián)解體后由Gazprom統(tǒng)一經(jīng)營，俄羅斯能源管理委員會統(tǒng)一制定生產(chǎn)企業(yè)使用管道輸送天然氣的價格。隨著俄羅斯市場經(jīng)濟的發(fā)展，俄羅斯正嘗試建立管輸市場第三方準入機制。2000年，俄羅斯頒發(fā)的《關于在俄聯(lián)邦境內(nèi)天然氣價格與輸送費率政府調(diào)控的議案》，提出要逐步放開天然氣批發(fā)和零售價格，將價格管制過渡到對管輸價格上來。

Gazprom在俄羅斯具有極強的壟斷地位，其不僅統(tǒng)一經(jīng)營俄羅斯的天然氣管道，而且還是俄羅斯最大的天然氣生產(chǎn)商；其他生產(chǎn)商不但實力弱，而且還必須通過Gazprom來輸送天然氣。為了限制Gazprom、保證市場相對公平，俄羅斯政府對其他生產(chǎn)商的天然氣價格管制已經(jīng)解除，而對Gazprom的價格嚴格管制。這在另一個方面也表明，俄羅斯的天然氣市場結構并不成熟，價格管制的改革并不徹底。

（三）英國天然氣價格改革歷程

20世紀90年代以前，英國天然氣市場有生產(chǎn)商、英國天然氣公司（BG）和終端市場三級組成。BG通過與生產(chǎn)商談判購買天然氣，再將之銷售給終端用戶。BG與生產(chǎn)商談判所形成的價格依據(jù)是市場凈回值法，并與粗柴油價格掛鉤，政府不進行管制。天然氣終端市場分為價目表市場和合同市場，價目表市場的用戶主要是居民和商業(yè)用戶，合同市場則主要針對大工業(yè)用戶。在引入競爭之前，BG具有很強的壟斷勢力，因此，在價目表市場，天然氣價格是政府通過成本加成法制定，價格處于政府管制中。合同市場價格一直以來不受政府管制，而是通過買賣雙方通過合同進行約定。

由于BG的壟斷勢力影響了市場的健康發(fā)展，20世紀80年代后期，英國出現(xiàn)了建立競爭性天然氣市場的呼聲。到本世紀初期，英國逐步建立了新的天然氣市場結構。這一生產(chǎn)結構包括生產(chǎn)商、托運商（供應商）、運輸商、儲氣商以及終端用戶。托運商從生產(chǎn)商手中購買天然氣，交給供應商，供應商委托運輸商輸送天然氣至終端用戶、委托儲氣商儲氣調(diào)節(jié)市場供需。多數(shù)時候，托運商也是供應商，但也有特例。在這種市場結構下，生產(chǎn)市場和終端用戶市場均實現(xiàn)了競爭，價格由市場決定，不受政府管制；管輸市場價格則處于政府管制當中，市場監(jiān)管部門是OFGEM。英國天然氣市場結構變化如圖1所示。

OFGEM在確定天然氣管輸價格時所考慮的最基本因素還是運輸企業(yè)的成本，但采取的是最高限價定價法。這種定價方法考慮了天然氣輸送量、實際需求和預期需求之間的差額等因素，還考慮了通貨膨脹率以及勞動生產(chǎn)效率的提高。在最高限價法下，企業(yè)只有提高自身生產(chǎn)效率、降低成本才能獲取更多的收益，因此促進了競爭和發(fā)展。為了保證最高限價法的相對準確，英國天然氣管輸定價每5年修改一次。

三、典型國家天然氣價格改革的啟示

從美國、俄羅斯和英國天然氣定價機制演變過程來看，天然氣定價機制發(fā)展基本都經(jīng)歷了三個階段，如圖2所示。

在第一階段，由于市場成熟度較低，天然氣價格處于政府管制下，一般采用成本加成定價法，屬于固定價格定價階段。這種固定價格定價方法在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期作用很大，避免了寡頭壟斷帶來的福利損失，刺激了天然氣需求，推動了天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，當外部環(huán)境隨著時間推移發(fā)生較大變化時，固定價格定價法由于靈活性不強，難以跟上市場變化，從而不能正確反映天然氣市場價值，導致供需失衡，阻礙天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第二階段稱為天然氣價值定價階段。在意識到成本加成定價法的缺陷后，美、英等國家在天然氣定價時考慮競爭性替代能源價格的影響，然而這一階段，天然氣價格管制依然存在。第三階段，隨著天然氣市場發(fā)展成熟，價格管制逐步被取消，天然氣價格轉(zhuǎn)而由競爭性市場來決定。由此可以看出以下幾個發(fā)展趨勢。

（一）政府管制定價是天然氣定價發(fā)展的必經(jīng)階段

在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，各國都采取天然氣價格管制。這是由于天然氣產(chǎn)業(yè)初期的自然壟斷特性更強、進入門檻更高決定的。在這一階段，實行價格管制是避免壟斷定價、增加用戶福利的重要手段。從結果來看，價格管制限制了壟斷，促進了用戶消費天然氣的積極性，同時促進了本國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）放開管制是天然氣定價發(fā)展的最終方向

管制價格難以也不可能跟上市場的變化，同時會挫傷生產(chǎn)者的積極性，導致天然氣價格不能真正反映其價值，從而損害天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。基于此，各國都采取了放開價格管制的措施，讓市場決定天然氣價格。放開價格管制增加了天然氣供給，從供應端促進了天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從各國價格管制改革的過程來看，放開價格管制應當是逐步的、循序漸進的過程。

（三）放開價格管制，首先應當進行市場結構改革

放開價格管制的前提是調(diào)整市場結構，否則價格改革不能取得理想的效果。美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，管輸企業(yè)處于主導地位，美國政府通過強制管輸市場公開準入，同時使管輸企業(yè)職能單一化、簡單化，在此基礎上，才最終解除井口價管制，通過市場決定價格取得了很好的效果。對比俄羅斯天然氣價格改革來看，Gazprom掌握著天然氣管道，同時又是俄羅斯最大的天然氣生產(chǎn)商，在這種一體化的天然氣供輸格局下，俄羅斯政府雖然試圖放開價格管制，引入競爭，但效果不是十分理想。因此，俄羅斯若要推進天然氣定價市場化進程，改變天然氣市場結構是必要的。英國天然氣市場被譽為“真正意義上的競爭性市場”，這與其天然氣生產(chǎn)、管輸、零售環(huán)節(jié)相互獨立以及充滿競爭的市場結構密切相關。

四、我國天然氣價格改革建議

當今世界，能源已經(jīng)成為政治和經(jīng)濟力量的通貨，是國家之間力量等級體系的決定因素[3]。我國屬于天然氣市場化程度和天然氣定價機制開放程度都較低的國家，天然氣出廠價、管輸費和城市燃氣費都處在政府的管制下。為了推進市場化，2011年底，我國在廣東和廣西兩地推行天然氣價格改革，用“市場凈回值法”取代“成本加成定價法”，建立天然氣與可替代能源價格掛鉤的定價機制。2012年，我國多個省市紛紛開展天然氣價格改革試點，為我國全面推進天然氣價格改革奠定了基礎。

從美國、英國等典型國家天然氣價格改革的過程來看，我國天然氣價格改革的最終目標同樣是解除管制，實現(xiàn)由市場供需決定價格。然而，解除價格管制必須建立在市場充分發(fā)展的基礎上，否則難以取得良好效果。由于我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處在初級階段，天然氣市場結構還不盡完善，因此我國天然氣價格管制短期內(nèi)不能解除，價格改革應主要集中在管制方式改革上，這樣既能保留管制，又能提高管制價格的效率，是當前我國天然氣價格改革較為優(yōu)化的選擇。

對于出廠價來說，應當采用市場凈回值法[4，5，6]進行定價。市場凈回值法是通過天然氣替代能源價格計算出終端市場的天然氣終端價格，除去城市配氣費、管輸費得到天然氣出廠價格。對于工業(yè)用戶和城市居民用戶來說，對于不同定價區(qū)來說，替代能源的選擇和比例不盡相同，需要視實際情況而定。

對于管輸費來說，應當采用二部制定價法。二部制定價符合天然氣管道建設和營運的特性，能夠保證管輸企業(yè)回收成本，又利于國家進行市場調(diào)控，因而是國外天然氣市場成熟國家普遍采用的管輸費定價方式。二部制管輸費分為“容量預定費”和“實際使用費”兩部分。容量預定費是固定費用，用戶只要預定，無論是否發(fā)生實際輸送，用戶都必須繳納此費用才有使用管道的權力；實際使用費是根據(jù)實際輸送量確定。二部制定價法有助于管道投資者收回投資并獲得合理收益；又有利于提高管輸系統(tǒng)負荷，充分利用管輸能力，降低單位輸氣量成本[7]。

對于城市配氣費來說，世界各國城市配氣費主要采用成本加成法、市場價值法和服務成本法三種定價方式，并且以成本加成法使用得最為普遍。考慮到城市燃氣商成本易于核算以及我國使用成本加成法的傳統(tǒng)，建議仍然可以采用此種定價方式，各省應根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實際情況分別核算。

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（編輯：周南）