從地方政府角度看分稅制改革

摘要：從地方自治與稅權關系的角度，指出賦予地方征稅權的必要性，分析了我國賦予地方稅收立法權的困難，并提出了從立法層面解決分稅制問題的嘗試性辦法及對地方征稅立法的思考。結論是應該從立法層面對地方政府賦予一定的稅權，從根本上對中央和地方的稅權給予明確劃分，解決地方財政面臨的諸多問題，激發地方政府在經濟發展上的積極性，從而對我國的經濟全局助益。

關鍵詞：地方自治；地方征稅權；分稅制；地方政府財政收入

中圖分類號：F812

我國自1994年實行分稅制改革以來，對中央政府和地方政府的財政稅收范圍重新劃分。一方面，在一定程度上解決了中央財政困難的問題，造成稅收收入上移的態勢。從中央的角度講，稅權的集權有利于中央政府根據我國各地區發展不平衡的現實情況重新分配財政收入。另一方面，作為地方政府紛紛陷入土地財政的困境，地方收支嚴重失衡，地方債務問題突顯。與稅收收入上移態勢形成鮮明對比的是事權的下移，造成地方政府在財政收入上缺乏自主權，催生“通行費”高漲，伴隨的是消費品流通環節費用過高，CPI持續上漲，通貨膨脹等一系列連鎖反應。

所以對分稅制進行改革的呼聲日益高漲和我國現階段的社會問題是緊密聯系的。本文的觀點是，我國應該從立法層面對地方政府賦予一定的稅權，從根本上對中央和地方的稅權給予明確劃分，解決地方財政面臨的諸多問題，激發地方政府在經濟發展上的積極性，從而對我國的經濟全局起到助益。之所以重視地方政府的作用是出于這樣一種邏輯考慮：作為國家組成部分的地方政府，乃是我國實現憲政之不可或缺的重要一環，它的財政收入與發揮的政治作用成正比例關系，所以通過對稅制的重構，希望它發揮更為積極的作用。

一、稅權與地方自治的關系

從憲政角度看，賦予地方征稅權具有必要性。與此同時，從我國法律規定來看，賦予地方稅收立法權具有一定的困難。在此基礎上，本部分分析了影響稅收立法的主要原因。

（一）從憲政角度看賦予地方征稅權的必要性

憲政乃是這樣一種政治體制，它發軔于民主制度，通過憲法的規制，把一國的權力架構、公民的基本權利、財政稅收以及內政外交等重大事項確立下來，并在本國范圍內受到尊重和踐行。它的積極意義就是限制國家權力的濫用和保障公民權利。權利的架構需要層級秩序加以規定，無論是聯邦立法與州立法并行、聯邦和州并沒有層級隸屬關系，財政相對獨立的美國式的聯邦制，還是在財政關系上，聯邦政府通過分稅制和縱向財政平衡兩個主要手段加強對州政府和地方政府的控制，使州政府和地方政府在財政上依賴于聯邦政府的德國式的聯邦制，抑或是以日本為代表的單一制國家，①均在一定程度上賦予地方政府以財政上的自主權。

之所以授予地方政府稅收立法權，有學者認為是基于資源配置和規范地方收入行為的需要。[1]筆者認為上述觀點有一定的科學性和合理性，但是更多的停留在經濟層面考慮稅權下放問題的必要性，而沒有考慮到法律層面和政治層面的內容。

從法律角度講，任何憲政體制都不能缺乏公民的積極參與，或者說憲政體制必須以“民情”為基礎，以憲法為手段，并得到一國民眾價值觀上的廣泛認同才有可能變為現實。如果說對法律的尊重和嚴格遵守是意識層面的表現，那么關于財政收入和支出在中央政府和地方政府之間的分配制度就是實實在在的經濟保證。但是，作為的財政收支核心內容之一的稅權的作用遠不止于此。“除世襲歲收而外，全國歲入概屬法律規定下之賦稅。由此觀之，全國歲入概賴法律而存在；他只是巴力門法案下產物而已。”[2]②“為使聯邦政府能夠清償其所付債務，而賦予它以不受限制的征稅權。”[3]稅賦，無論是國王、貴族院、眾民院政治協商的產物，還是聯邦政府之職權的行使，其本質上是國家權力劃分的一項重要內容。沒有稅權，則無法談及國家立法、行政、司法事務的開展，更不能奢談法制的建立和公民權利的實現。無論是作為公民讓渡的權利的一部分也好，還是作為政府，這一公民權利的代理人的存在前提也好，稅權都是憲法必然規定的一項國家權力。稅權立法歸屬于中央乃是基于國家這一地域、政治、經濟、文化共同體的考慮，由我國中央集權的歷史進程決定的。隨著改革開放和工業化進程的發展，那種適應于自然經濟的政治體制和法律制度已經不能滿足現今中國社會的需要。中央的力量難以深入作用到地方的每一個角落。適時地給地方以稅權，實際上也就是給予地方更大的自治權，充分發揮地方的主動性與積極性，促進地方的發展。例如有學者指出：“中央與地方權力與利益關系的頻繁變動，不僅損害了地方的積極性、主動性，而且不利于中央與地方良性互動關系的形成。從另外一個層面來看，這也影響了我國憲政建設的進程。”[4]這是因為，憲政的本質特征是“自治”，鄉鎮的自治、州縣范圍內的自治，省級范圍內的自治，范圍逐漸擴大。但是歸根結底是保障公民權的行駛能夠通過逐層過渡到參與國家事務。由此觀之，作為介于公民與國家之間權利橋梁的地方權力機關的作用就尤其突出。沒有他的重要作用，公民權利的行使就會是虛無飄渺的空中樓閣。所以，只有保障地方擁有稅收立法權，才能因地制宜，適應不同地區的獨特政治、文化、經濟需要，一方面自下而上地培養公民權利觀念，另一方面從法律制度上推進這種自治的踐行。

從政治角度講，政治制度總是需要法律給予確認和保障的。中央和地方存在不同的利益格局。通常說來，中央和地方有兩種理想化的關系類型，即合作關系類型和代理機構類型。[4]筆者認為，雖然上述兩種理想化的關系類型在現實生活中并不完全獨立存在，但是建立在利益沖突現實之上的社會存在是不能忽視的。即使避開紛繁復雜的權能歸屬不談，國家和地方的利益沖突也是長期存在的，因為他們各自的出發點不同，并且不能脫離權力在本質上是擴張的論斷。在這種矛盾沖突中，我們既希望維護大國的主權和尊嚴，又希望加強地區事務自治的過程未免艱難。但是，財政稅收的規制能夠在一定程度上滿足這一愿望。因為公民的權利和義務應該對等，國家亦如此，他的權力和責任也應該對等。如果我們把權力全部讓渡給國家，而作為處于權力層級的地方擔負更多的責任，顯然違背權責明確的原則，難以實現憲政。有鑒于此，事權和財權應該相匹配。由于省以下體制改革的深化并未取得明顯進展，財權與事權的劃分出現了相背離的局面。省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉兩級政府，這在很大程度上加劇了基層政府財政困難。形成財權層層集中，事權紛紛下移的背反格局。這不僅造成地方行使事權的困難，更容易滋生亂收費、亂攤派的弊政，從而危害人民的根本利益。所以賦予地方稅權，不只是從根本上解決中央和地方財政問題的方法，更是關系到公民切身利益的大事。從市場經濟的角度講，一方面，“在市場經濟體制中，市場中的主體是多元化而不是一元化的，主體利益的分配是市場化而不是指令化的；另一方面，市場是統一的，但市場的發育程度卻不可能同步，因此，高度甚至過度的中央集權必然導致國家利益完全取代地方利益，致使地方完全被動依附于中央而成為一潭死水，阻礙市場經濟的健康發展和社會生產力的極大提高。”[5]但是，從我國現階段的法律規定來看，賦予地方稅收立法權還存在一定困難。

（二）從我國法律規定看賦予地方稅收立法權的困難

一方面，截止到2002年，我國20多個稅種，由全國人大立法制定的稅法只有兩個：《個人所得稅法》和《外國投資企業和外國企業所得稅法》；在程序法方面僅有一部《稅收征管法》。除此之外的增值稅、消費稅、營業稅、關稅等都是通過國務院制定的條例規定。[6]雖然近些年來我國也陸續通過一些法案對稅收法律進行調整，但是都沒有能夠從根本上解決稅收來源分配失衡的問題。中央通過轉移支付方式支持地方建設，例如，加大對基礎設施、教育、農村和西部地區的投入，都起到了積極的效果。我國今年的中央財政收入為4萬億元，赤字為8000億元，試想在這種情況下很難讓中央有足夠的資金支持地方基層的財政支出。要想改變地方財政困難的局面，只有通過法律手段重新明確劃分地方和中央的財權。但是，根據我國《憲法》的規定，全國人民代表大會和全國人大常委會的職權內均沒有對稅收權力給予明確的規定。在《國務院關于實行分稅制財政管理的決定》明確規定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭”。據此規定，稅收立法權高度集中于中央，地方無稅收立法權。由此確立了我國高度集中的稅收立法體制。[7]由此可見，全國人大和國務院均具有稅收立法權。如果根據主權在民原則和法律保留原則以及稅收在國家結構中的巨大作用，則應該確定稅權的立法主體在全國人大，國務院不具有稅收立法權。6012710b76f91d2e7210e7202227299e8ddc85730b08512ac047cf21717a1988這一點從我國《憲法》第85條對國務院的定位中也有體現：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。”換句話說，權力機關和它的執行機關同時具有征稅權明顯違背立法原則。

另一方面，從我國《立法法》法第8條規定：“下列事項只能制定法律：……（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度……”第9條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。”針對這一規定，學者們有不同的理解。

葉必豐教授認為，國務院對分稅制立法，既沒有憲法上的依據，也沒有授權法上的依據，稅收立法權仍然屬于全國人大。[8]也有學者認為，《立法法》作為規范全部立法事項的基本法律，不可能就全部稅收立法權限劃分問題都作出明確、具體的規定，從保護公民權益和保證國家宏觀調控需要出發確定稅收基本制度為法律保留事項，并適當考慮財政聯邦主義的客觀需要，允許其他立法主體介入非稅收基本制度，為今后擴大地方稅收立法權在法律上留有一定的余地，應不失為是《立法法》的圓通之處。[9]筆者贊同葉先生的觀點，即從立法保留原則和法治的要求，如果憲法沒有明確的規定，那么立法權歸全國人大行使。

（三）影響稅收立法的主要原因

首先，從中央的對分稅制實行的態度看，雖然持肯定態度，但是就稅收立法權來說，還是希望維持征稅權力集中在中央的。前任總理朱镕基在清華大學百年校慶與師生座談時，列舉數據并發表觀點認為中央通過稅收返還將財政收入的大部分給了地方，加上地方政府的土地收入，地方政府沒少拿錢。[10]朱總理對分稅制持肯定態度，對地方收入在全國財政收入中的比例逐年提高也提出了自己的看法。這種說法筆者并無異議。但是，需要補充一點，這段話也從另一個角度揭示了中央和地方在財政收入分配上存在著矛盾。站在中央的角度上看，實行分稅制改革后，相較于分稅制改革前，地方財政收入明顯增多是不容置疑的事實。然而中央在事權逐漸下移、財權逐漸上移的過程中仍然通過高度集中的征稅權和管理權占有財政收支的優勢。例如，中央與地方在共享稅的分成上仍然保持絕對的權威，試舉一例，增值稅中央分享75%，地方分享25%。[11]地方財政雖然逐年增多但是仍然擺脫不了政府財政入不敷出的窘境。究其原因是稅收立法權歸于中央，地方政府缺少話語權，加之轉移支付目的不明確，缺少監管，由此弊端叢生，經濟評論家葉檀將之概括為三點：財政蛋糕越切越碎；跑部錢進與部門利益爭奪并存；“跑冒滴漏”情況普遍。[10]基于宏觀調控和中央等部門利益的考慮，從我國單一制的國家結構出發，中央不愿意賦予地方以稅收立法權有其必然性。

其次，從歷史的角度講，我國曾長期處于中央集權的統治下，中央對地方的控制首先是經濟上的，次之才是政治上的。因此滋生出的權力欲極大，其擴張性仍然影響著當代中國社會。但是我國正經歷工業化，殊不同于農業化的一點就是公民意識的覺醒和公民自治的需要。所以地方事務逐漸增多，財政支出如果難以跟上這一趨勢，勢必影響地方處理政務的能力和公民意識的培養，結果就是民主進程的緩慢和法治國家建立的困難。正如荊知仁先生所說：“如果只是模仿一種外來的政治文化，其形貌易得，其精神則難求。當一種政治文化的相關基本信念，未經過有效性的社會化過程，升華為人生或日常生活的基本信念之前，其形貌性的制度，是很難產生預期性的功效的”。[12]可見，稅收權的作用不單是制度性的規定國家權力和義務的財政來源，也關涉每一個公民的切身利益。作為權利主體的公民永遠是零散分布，對于稅收不可能有一致性表達，這種一致性只能在一個群體中存在，即利益共同體。“利益多元，不同利益集團要有各自不同的代表者，各種代表者都有機會在議會的立法過程中一爭高下，在稅收標準和財政預算的審核以及對政府的監督中大顯身手，這些都是確保基本的憲政秩序得以存在的前提條件”。[13]稅權與憲政的實現密切相關。

再次，信息公開問題仍然是賦予地方稅收立法權的障礙。這里的信息，僅指關系公民權利的立法、行政、司法信息的公開透明，嚴格意義上講更偏重于行政信息的公開。③稅收的來源和去向不僅關乎民眾對所納稅款的知情權，也關系到他們對政府的信任程度。僅僅在一個時段對某種政府支出進行公開，例如最近進行的“三公”經費的公開， 不能長時間起到憲政國家政府的作用。

最后，公民的參政程度也是稅收立法過程中的一個問題。有觀點認為，我國公民的參政程度低是因為其參政熱情不高，受根植于我國精英統治的政治文化傳統影響。筆者認為公民參政難是由于政治制度設計不盡合理。一方面，在選舉層面上，我國實行縣級以下權力機構的普選，但是在基層選舉中，民眾很難對所選代表有足夠認識，對他們在政治、經濟、文化等方面的主張也很難有所了解，陪綁現象嚴重。試想，缺少自治精神的基層選舉就欠缺參政精神，人們對國家立法的參與程度差強人意也就順理成章了。另一方面，我國法的現代化進路是外源型，區別于內發型進路的重要一點就是具有反復性，僅僅設計合理的法律制度還遠遠不夠，唯有和本土文化結合，深植于公民內心，進而影響國家權力機構和行政司法機構的行為才能達到制度的預期效果。

綜觀我國現狀，給予地方政府稅收立法權似乎極其困難，但是無論是法學界還是經濟學界，均倡導適當給予地方稅收立法權，只是在地方稅權的大小方面存在差異。例如，朱大旗先生就認為：總體上中國應實行中央集中稅權的模式，但應向地方有一定程度的分權。[11]劉劍文先生則主張：劃分中央與地方財政收入的范圍應該遵循事權與財權相結合的原則。[14]筆者認為，可以通過制度性的管理和監督，將稅權賦予地方權力機關，至于賦予其稅收立法權范圍的大小，應該取決于對地方財政支出的精確核算基礎之上，由此也需要審計工作予以配合。在立法上，也不能只關注一部稅收基本法的制定，還要注重其他法律法規的配合和協調，對稅收立法予以規制。

二、解決分稅制問題的立法建議

解決分稅制問題，應在憲法中明確規定稅收立法的主體，并制定單獨的稅收法律。

（一）在憲法中明確規定稅收立法的主體

法律要明晰確定，尤其是作為一國根本大法的憲法更要符合這一立法要求。所以筆者認為在全國人大的職權中應該對稅收立法權加以規定。德國《基本法》規定可資借鑒，它規定聯邦專享稅共18種，包括關稅、消費稅、保險稅以及統一后征收的團結互助稅附加費等；州專享稅有l0種，包括財產稅、機動車輛稅和啤酒稅等；專屬地方的稅種共7種，有土地稅、娛樂稅、養犬稅及獵釣稅等。將稅收數額大、稅源穩定的稅種列為共享稅，由聯邦、州和地方政府按照一定的比例加以分配。[1]即使不能按照德國《基本法》之詳細列舉規定，也應該在中央和地方分稅制的范圍有所區分。即賦予地方有獨立征收地方稅之權力。

（二）制定單獨的稅收法律

我國的《稅收征管法》是在程序上對稅收給予規制。但是從實體法的角度看，我國還沒有一部系統的稅收法律。目前我國地方稅的18個稅種中，除營業稅的收入較為穩定外，其他多為零星分散且難以征管的零星小額稅種。城市維護建設稅不是一個獨立的稅種，僅僅是增值稅、營業稅和消費稅三稅的附加，收入狀況也不理想；財產稅尚未形成一個完備的體系，收入規模很小，且現有稅種的改革

相對滯后，與現實的經濟發展狀況不相適應。[7]筆者認為，我國的稅收體系還不健全，尤其是財產稅的征收，如房產稅的開征還在試點階段，遺產稅的征收還只是法律構想，這些稅種都是穩定的稅源，但是征收的立法還應該建立在公民廣泛參與的科學立法的基礎之上。否則，沒有民主科學的立法程序，新開稅種的征收就是非法的，違憲的。筆者建議，這些穩定的稅源可以作為地方稅或共享稅，這樣既可以增加地方財政收入，又可以從宏觀上進行調控。

（三）對《審計法》等相關配套法律進行必要修改

我國《審計法》第16條規定：審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監督。第17條第2款規定：地方各級審計機關分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，對本級預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督，向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結果報告。筆者認為，首先，審計機構最主要的職責是對政府財政收支進行監督，其次才是對金融機構、事業組織以及國企的監督。因為行政權是最桀驁不馴的權力，也是擴張性最強的權力，而對行政機關財權的監管是限制行政權的經濟前提。如果只在行政體制內對行政權監督，無疑會使監督者受制于被監督者，難以達到監督效果。而審計法的弊端正在于此。從法律責任上看，審計法對政府部門違反預算的行為或者其他違反國家規定的財政收支行為的處理措施含混而輕率，不能遏制腐敗以及滋生的其他弊端。所以應該從行政體制外部對審計行為和審計查處的違法行為給予規定，其首要工作就是完善《審計法》，對違法行為，尤其是政府責任要落實到人。繼而，審計工作應公開、透明，并且向本級權力機關匯報，接受外部監督，這不僅需要《各級人民代表大會常務委員會監督法》等其他法律予以配合實施，也應該讓后者的法律規定更為明晰確定，唯此才能實現各項法律的立法目的。

三、對地方征稅立法的思考

任何一個稅種，其首要目的是組織財政收入為政府提供公共服務，提供財力支撐[15]。那么，使地方政府享有了根本性的稅權是否會造成地方政府濫用其稅收立法權呢？有學者認為可以從憲法、司法和民主制度三方面對地方稅權立法加以規制。[16]我認為雖然這種觀點有其合理性，但是可行性存在一定問題。

第一，在立法規制的前提性假設方面，憲法法律規范不足以囊括稅收的所有法律程序和分稅制的詳細規則以及稅收返還制度以保證地方利益。即使憲法在劃分稅權方面有框架性的規定，但是作為法律層級最高位階的憲法，也由于其本身統領全局的法律作用而難以在司法實踐中起到作用。而且，在對憲法的尊重與恪守方面，我國也缺少良好的民情和傳統，所以僅在憲法中對地方政府的稅收立法權予以監督是遠不能達到預期目的的。

第二，基于我國還沒有實現司法獨立，司法機關與地方政府存在千絲萬縷的聯系的現實之上，司法機關對地方稅收立法權的監督只能在一定程度上起到作用。所以，在強調司法監督時，不能忽略司法改革的必要性。只有在司法權獨立于立法權和行政權之時，才能期待權力之間可以相互制約。

第三，民主進程是一個長期的過程，我國的民主化程度還沒有高到能夠完全監督立法的程度。民主首先應該包括公民能夠自由表達自己意見的自由，以及新聞媒體和社會的廣泛監督。但是，在公民意識還沒有完全啟蒙的當代中國，我國的人民代表大會制度還不完善，所以我們可以試圖尋找更為切實可行的方法來規范稅收立法權。

筆者認為，只有權力能夠監督和制約權力，監督者與被監督者之間相互獨立，沒有任何利益關系。而且永遠要有對監督者的監督，即監督者也是被監督者，而最終的監督權在公民手中。在英憲精義中，戴雪就強調了督監察兼審計長的重要職責：監視度支，對巴力門負責。他的地位也是超然獨立于內閣、眾民院和貴族院的。以現在的視角觀察，即為一國的審計機關。但是審計機關只能對政府和其他國家機關、企業之收支進行監督，并沒有對稅收立法權監督的職權。所以，建立一專門稅收立法的監督機構，其法律地位也完全超然于政府、司法機關，只對全國人大負責，或者完善違憲審查之制度，加強稅收立法之監管。

還有一點需要指出，在劃分地方和中央事權的標準上不能僅憑決策者的直觀感受做決定，而應該是建立在對處理事務成本的精細考量上，通過經濟、財會、統計等專業機構，在財政公開透明的基礎上，運用科學的方法加以評估。即事權劃分要以數字為依據，各部門可以平等的參與決策，對于自己的主張都應該提出依據，而評斷此依據是否合理的主體不是某個行政機構，而是由立法機關、行政機關、專家學者、公民等廣泛群體參與的集合，各方都能有平等的機會表達自己的觀點，為科學的決策創造條件。

另外，雖然本文關注的重點在稅收立法權的劃分上，但是稅收征管權和稅收司法權也在稅收權力體系中占有重要地位，而且它們也是檢驗稅收立法權是否合法、合理的衡量標準之一。二者之間相互影響作用。例如，在稅收征管上我國分設國稅、地稅兩套稅收征管機構。如此劃分的弊端有三。第一，行政資源的浪費。雖然征收稅種不同，但是行政機構設計的評價標準之一就是效率和節約。針對一項行政事務，應該盡量避免重復和層級簡單。分設國稅、地稅稅收征管機構顯然不符合這一要求。第二，由于稅收立法權劃分不清，導致征稅機構權責不明，國稅地稅機構之間矛盾叢生。國稅雖然負責中央稅和共享稅的征收，并將共享稅中地方分享的部分劃入地方財政，但是由于機構設計不合理，國稅局和地稅局之間會因為行政效能低下，產生相互推諉的情況。也由于兩機構經費來源不同，工作人員待遇存在差距，地稅機構低于國稅機構，二者之間存在矛盾。第三，對公民權利造成侵害。我國公民在繳納稅款時由于對二者職能了解不清，容易造成事務久拖不決的情況發生。這也間接影響了國家財政稅收的效果。有鑒于此，我國應考慮重新調整稅收機構的劃分，一方面維護納稅者權益，另一方面節省行政資源。本文認為，應該將稅務征管機構統一，按稅種不同設立辦公部門，統一征收稅款后分別劃入國庫和地方金庫。

因此，在稅收立法權上適當分散，在征收機構上予以集中是本文的基本觀點。而二者的改革對促進地方政府之建設的積極性有著巨大作用，從而為憲政的M2woaZklKfsoqGPzMPrzON8+tVpRdArU/hCFY6il7lM=實現提供經濟條件。反面觀之，憲政也絕不是被動地等待經濟、政治、文化諸多條件的成熟，而是對它們起反作用，使一國之制度向良好方向前行。

注釋：

① 分稅制大致有三種類型：一種是集權為主的分稅制，以英國、法國、瑞典為代表。它們的共同特點是政治集權、經濟干預；稅權集中；中央稅收為主體，中央稅收占絕對優勢。經濟發展水平比較低的發展中國家在近幾年的稅制改革中也大多采取了這種模式。第二種是分權為主的分稅制：以德國為代表，其特點是：三級政府、三級預算、相對獨立；共享稅是主體，稅種分為各級政府的固定稅和共享稅兩大類。這種分稅制能較充分地發揮各級政府理財辦事和推動市場自由競爭的主動性和積極性，有利于宏觀管理。第三種是集權與分權相結合的分稅制：以美國、日本為代表。此類國家在沿襲各自歷史傳統和信奉的經濟理論的基礎上，形成了大致相同的分稅制特點。主要包括：有比較完善的中央和地方兩個稅收管理體系；有比較靈活的中央財政對地方財政的調控措施；有比較健全的稅收管理體系。經濟發展水平較高的發展中國家也多采取這種模式。筆者認為，如果單純從稅收體系理解分稅制，而忽略國家結構的影響，則難以在稅收和憲政之間建立一種聯系。考慮到我國的國家結構形式，本文采用了聯邦制和單一制國家的劃分標準。因為本文的初衷是探討憲政的實現和分稅制改革的關系問題，以及分稅制改革的法律解決方案，所以筆者認為自己的劃分方法更合乎本文的題旨。

② 戴雪表示，世人盡有一種見地，以為巴力門一日不召集，租稅即一日不能依法征取；于是，國庫既有充實的必要，巴力門即有開會的保證。并舉英王查理一世征稅之例證。此處“巴力門”乃英文“Parliament”之音譯。譯者之所以不翻譯為“議會”或是“國會”，乃是基于英國獨特的國王、貴族院、眾民院之發展特點。

③ “今年本市“三公”預算11.41億”，載《京華時報》2011年7月23日，第5版。通常意義上“三公”經費指公務用車、因公出國、公務接待的費用。2011年北京市市級“三公”經費財政撥款預算總額為114123萬元，比去年決算（113295萬元）增加828萬元。

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（編輯：周南）