我國新型農村養老保險中的政府責任研究

[摘要]根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險試點。新農保是我國推行的解決農村居民養老保障的一項惠農政策，但是新農保要能夠順利的實施，并能真正地保障廣大農民的利益，政府除了要有強大的財力作為保證外，還應當明確在構建新型養老保險制度的過程中應當承擔的責任。本文從政府責任的缺失方面來談政府責任的完善。

[關鍵詞]新農保；政府責任；資金籌集；資金監管；農民權益[中圖分類號]D422[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）32-0090-02

1問題的提出

根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），并逐步擴大試點，在全國普遍實施，到2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。2010 年中央 1 號文件提出“繼續抓好新型農村社會養老保險試點，有條件的地方可加快試點步伐。積極引導試點地區適齡農村居民參保，確保符合規定條件的老年居民按時足額領取養老金。合理確定農村最低生活保障標準和補助水平，實現動態管理下的應保盡保?！?011年元旦前，國務院新農保試點工作領導小組辦公室下發了《關于做好當前新型農村社會養老保險試點工作的通知》，要求各地積極開展工作，確保春節前試點地區新農?；A養老金按時足額發放到位。通知指出2010年，全國27個省份的838個縣（市、區）和4個直轄市的大部分區縣開展國家新農保試點，制度覆蓋16周歲以上農村居民約1.8億人，其中60周歲以上農村老人約3500萬，總覆蓋面達24%。

新農保是我國推行的解決農村居民養老保障的一項惠農政策，這也是政府對農村居民養老問題承擔責任的開始。但是，新農保要能夠順利的實施，并能真正地保障廣大農民的利益，政府除了要有強大的財力作為保證外，還應當明確在構建新型養老保險制度的過程中，承擔怎樣的責任、承擔多大的責任等，這是一個值得深入研究的問題。

2“新農保”中政府應承擔的責任

為了加快我國農村社會養老保險制度在各地的推行，建立中國特色的新型農村社會養老保險制度，我們必須全面分析政府在新農保建設中應承擔的責任，充分發揮政府職能與主導作用。對于政府的責任筆者認為主要存在以下幾個方面。

2.1相關法律法規制度的建設責任

農村社會養老保險制度以法律的形式加以規范，這是國際上通行的做法。如日本農民的養老保障是在《國民年金法》、《國民年金基金法》等相關法律不斷修改完善的基礎上逐步實現從傳統的家庭養老保障發展到現代化的社會養老保障的[1]。目前，我國農村養老保險工作舉步維艱，其中的一個很重要的原因就是相關的立法工作滯后，《中華人民共和國社會保險法》于2010年10月28日通過，并于2011年7月1日起施行，在這部法律中主要是對我國企業職工基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度等方面的一些規定，而對于新農保只提出了：“新型農村社會養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。參加新型農村社會養老保險的農村居民，符合國家規定條件的，按月領取新型農村社會養老保險待遇?！?009年9月雖然頒布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，但這卻不是由立法機關頒布的法律規定。意見指出農民在自愿基礎上參保。這就使得農村養老保險工作無法可依、無章可循。

2.2承擔農村社會養老保險資金的籌集責任

西方國家社會養老保險制度的建立和完善，都是由政府主導，逐步建立并健全起來的。很多國家的社會養老保險制度從城市延伸到農村，都經歷了一個很漫長的過程。在這過程中，政府的認識不斷地深化，財政支持的力度不斷加大。但是目前，中國財政用于社會保障的支出占國家財政總支出的比例為12%，遠低于西方國家的30%～50%的比例，即使一些中等收入的國家，比例也在20%以上。在經濟快速發展的今天，我國的財政收入穩步、較快增長，所以政府應拿出一定的資金，實施“工業反哺農業，城市反哺農村”戰略，來彌補農村社會養老保險資金的不足。新農保要順利運行，就必須構建確保社會養老保險基金充足穩定的長效機制。就我國農村當前的實際情況而言，大部分農村地區集體經濟相對落后，集體收入也非常有限，相當一部分的農村居民個人收入還是很微薄，農村集體和個人承擔社會養老保險繳費的能力也是非常有限的。因此，農村社會養老保險資金主要依靠政府財政投入。

2.3社會養老保險基金的監管和運營責任

監督管理是農村社會養老保險得以正常運行和目標實現的重要保障。只有嚴密監管，各個環節才能有效銜接，有限的資源才能得到合理利用，從而實現效益最大化。目前，我國農村社會養老保險的主要業務都由縣級以下的行政機構承擔，實行從收到支一條龍服務，監管有很大的難度。同時，縣級機構還普遍存在管理經費不足、人員編制不落實等突出問題，經費被擠占、挪用甚至非法占用，基金安全很難得到保障。這在一定程度上影響了農村養老保障政策的執行。所以作為新農保工作行政主管部門的各級人力資源社會保障部門，對新農?；鹭撚斜O管責任，制定新農保各項業務的相關規定，逐步完善管理規章制度。

2.4宣傳與引導責任

一直以來，農民由于知識的缺乏，對社會養老的概念根本不知道，就算知道也非常模糊，為此農民根本就沒有意識要參加農村社會養老保險，這就嚴重影響了農村社會養老保險機制的有效運行。為了能夠有效并快速地推行農村社會養老保險，政府就必須通過各種途徑來宣傳農村社會養老保險制度。首先應該從有文化、有見識的青年農民或外出務工的農民入手，讓他們先認識到農村社會養老保險的重要性，通過他們將影響慢慢擴大到廣大農村居民，從而提高農民參加農村社會養老保險的積極性與主動性。隨著農村經濟體制改革和計劃生育工作的深入進行以及現代觀念的沖擊，單純依靠家庭養老，這對子女來說也是一個很大的負擔；而土地的養老保障功能也很脆弱，因為農民從農業生產中獲取的收益根本得不到保證。所以，政府應該讓農民感受到這關系到他們的切身利益，從長遠來看，農民還是應該主動參與農村社會養老保險。

3“新農保”中政府責任的完善

3.1以立法的形式來保障農民的權益

2009年9月國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，此后各地也紛紛出臺地方農村養老保險的實施辦法，但這都不是法律，沒有強制性，新農保在推行的過程中仍然有很大的難度。所以，為了保障新農保發展的可持續性，制定相應的規章法律是必不可少的。國家雖然在2010年10月28日通過了《中華人民共和國社會保險法》，但這部法律也大多是對城鎮社會保障方面的相關規定，而對農民社會養老保險方面鮮有涉及。所以國家應該在此基礎上，再制定《農村社會養老保險法》，以法律形式將新農保的主要內容、遵守的原則及管理體制明確下來，為新農保趨于完善提供健全的法制環境。而各地也可以來制定地方性可操作的養老保險實施細則，從而實現保障全體農村居民的權利。

3.2制定基金來源保障機制

新農保要實現可持續發展，必須將資金補貼到位。所以，各級政府應當積極建立財政資金補貼保障機制。對于中西部地區，中央政府可以分擔一部分新農保地方財政補貼，至于如何分擔以及分擔多少可以因各地財政困難程度而有所不同。社保專家、中國社科院拉美所所長鄭秉文測算，截至2010年年底，中國養老金個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，由此導致了1.7萬億元的缺口，2011年的養老金缺口比這個數據還要大。盡管國家財政支出用于社會保障的比例，已經從1998年的5.52%提高到2006年的1105%，而目前社會保障支出占我國財政支出12%，而我國12%的投入也是絕大部分用于城鎮職工。所以，為了保證新農保的地方補貼能有效并及時地到位，需要進一步明確財政責任，進一步明確中央政府和地方政府的責任。

3.3基金管理和保值增值的責任

新農保制度全面實施以后，新農保基金將迅速增加，所以政府應該建立一個獨立的社會監管機構來對基金進行運營和管理，確?；鸢踩?，防止腐敗發生。按照規定，新農保基金仍然是以存銀行為唯一方式。但銀行的利率收入都難以抵制通貨膨脹率。所以，我們必須要通過各種途徑來使養老金保值增值。我們應當降低農村養老保險基金在銀行存款中的比例，將部分資金用來開發其他一些投資以取得更高收益的方式。如國債、金融債券、市政債券、房地產以及委托基金管理公司管理等都是一些不錯的投資方式。

3.4加強宣傳與引導

我國傳統的養老模式就是“養兒防老”。但隨著我國計劃生育政策的實行，我國的農村家庭規模越來越小，尤其是獨生子女家庭的增多，這就意味著一對夫妻要贍養四位老人，這從經濟、時間和精力上來說，農村的年輕子女的壓力都很大。尤其是一些農村貧困家庭，子女養老就顯得力不從心，于是不贍養老人甚至虐待遺棄老人時有發生，這對老年人的晚年幸福生活帶來了很大的威脅。另外，目前我國很多農民子女都紛紛涌向城市謀生，這雖然能增加經濟收入，但是這也造成了農村空巢老人不斷增多，老人遇到意外或生病時，也就會飽受折磨。為此，政府必須要提高農民的參保意識，加大宣傳的力度、提高農民整體素質，讓農民認識到參加養老保險的重要性和最終的參保辦法，以推進新農保在農村的實行。

參考文獻：

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[5]李偉，王瓊基于政府責任視角的新型農村養老保險制度的改進與完善[J].商業文化，2011（11）.