世界各國(guó)鐵路改革重組進(jìn)程及其啟示

摘要：當(dāng)前我國(guó)已拉開(kāi)了鐵路改革重組的序幕但仍維持縱向、橫向一體化的“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織模式，借鑒先行國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，可以更好推進(jìn)鐵路改革重組進(jìn)程。基于OECD規(guī)制指數(shù)的分析，對(duì)世界各國(guó)鐵路改革重組進(jìn)程進(jìn)行了全景式掃描；分產(chǎn)業(yè)重組與網(wǎng)運(yùn)分離狀態(tài)、進(jìn)入管制、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)改革展開(kāi)進(jìn)一步分析；結(jié)合中國(guó)改革的發(fā)展實(shí)際，借鑒先行國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了中國(guó)鐵路改革重組的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：鐵路改革；規(guī)制指數(shù)；產(chǎn)業(yè)重組；進(jìn)入管制；產(chǎn)權(quán)改革

中圖分類號(hào)：F533

2013年3月，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，決定撤銷鐵道部，成立中國(guó)鐵路總公司，實(shí)行政企分開(kāi)，正式拉開(kāi)了中國(guó)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)改革重組的序幕。本文基于對(duì)OECD規(guī)制指數(shù)的分析，回顧各國(guó)鐵路改革重組進(jìn)程，力圖把握世界鐵路改革重組的規(guī)律性，以期為中國(guó)鐵路改革重組提供有益參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、總體進(jìn)程分析

由Conway， P.和G. Nicoletti等人編著的OECD國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)庫(kù)（the OECD International Regulation Database）對(duì)34個(gè)OECD成員國(guó)的自然壟斷產(chǎn)業(yè) （包括航空、電信、電力、燃?xì)狻⑧]政、鐵路、公路7個(gè)產(chǎn)業(yè)）市場(chǎng)化改革進(jìn)程和政府規(guī)制改革進(jìn)行了連續(xù)的監(jiān)測(cè) （1975-2007年），另外對(duì)6個(gè)非OECD國(guó)家 （巴西、中國(guó)、印度、印尼、俄羅斯、南非）的自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革和政府規(guī)制改革也給出了2007年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，但沒(méi)有連續(xù)的數(shù)據(jù)。OECD國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)庫(kù)采取定量方法研究各國(guó)壟斷產(chǎn)業(yè)的改革。每個(gè)產(chǎn)業(yè)從進(jìn)入壁壘、公有產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、縱向一體化、價(jià)格規(guī)制等若干方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。規(guī)制指數(shù)取值范圍為[0，6]，取值越接近0表示改革越徹底，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度越高；反之，數(shù)值越接近6表示市場(chǎng)化程度越低，產(chǎn)業(yè)改革越處于起步階段。

根據(jù)OECD國(guó)際規(guī)制指數(shù)測(cè)度辦法，鐵路規(guī)制指數(shù)從進(jìn)入管制、公有產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、縱向一體化四個(gè)方面進(jìn)行度量。其中，進(jìn)入管制包括進(jìn)入客運(yùn)市場(chǎng)和進(jìn)入貨運(yùn)市場(chǎng)的法律條件兩個(gè)方面，分獨(dú)家經(jīng)營(yíng)、多家企業(yè)專營(yíng)和自由進(jìn)入三個(gè)選項(xiàng)；公有產(chǎn)權(quán)包括基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、客運(yùn)領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、貨運(yùn)領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、鐵路系統(tǒng)商業(yè)公司政府是否擁有股份四個(gè)方面，分沒(méi)有、0～100%、100%公有產(chǎn)權(quán)3個(gè)選項(xiàng)；市場(chǎng)結(jié)構(gòu)包括客運(yùn)市場(chǎng)同一區(qū)域運(yùn)營(yíng)企業(yè)最大數(shù)量、貨運(yùn)市場(chǎng)同一區(qū)域運(yùn)營(yíng)企業(yè)最大數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面，分僅1家、2家、大于2家三個(gè)選項(xiàng)；縱向一體化即測(cè)度網(wǎng)運(yùn)分離狀況，分未分離、會(huì)計(jì)分離、法律分離、產(chǎn)權(quán)分離四個(gè)選項(xiàng)。各指標(biāo)權(quán)重和選項(xiàng)的分值分布具體見(jiàn)表1。

OECD國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)際測(cè)度鐵路規(guī)制指數(shù)的國(guó)家有39家[不含冰島（OECD成員國(guó)），因冰島沒(méi)有鐵路]，其中，非OECD國(guó)家巴西、中國(guó)、印度、印尼、俄羅斯、南非和OECD國(guó)家智利、愛(ài)沙尼亞、以色列、斯洛文尼亞缺乏連續(xù)的數(shù)據(jù)，只有最后一年即2007年的數(shù)據(jù)，因此，有連續(xù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的國(guó)家有29個(gè)。

如圖1顯示，在20世紀(jì)90年代之前，世界各國(guó)鐵路規(guī)制指數(shù)高企，接近6，20世紀(jì)90年代鐵路規(guī)制指數(shù)開(kāi)始處于連續(xù)下降的狀態(tài)，這與總的壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革形勢(shì)是一致的。這說(shuō)明，世界各國(guó)的“鐵老大”也逐步加入壟斷性產(chǎn)業(yè)改革重組的大潮之中，并取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但是，與其他壟斷性產(chǎn)業(yè)相比，歷年鐵路規(guī)制指數(shù)平均得分都比較高。圖1顯示，鐵路平均規(guī)制指數(shù)得分與總平均規(guī)制指數(shù)得分的差距在1989年之前在1分以內(nèi)，1989年之后擴(kuò)大到1分以上，2002年以后這個(gè)分值差距擴(kuò)大到1.5分。這說(shuō)明，與其他壟斷性產(chǎn)業(yè)相比，鐵路改革不但起步晚，而且進(jìn)展相對(duì)緩慢。1990年代以來(lái)，就在各國(guó)鐵路加快改革進(jìn)程的同時(shí)，其與其他壟斷產(chǎn)業(yè)改革進(jìn)展的差距卻加大了。

從進(jìn)入管制、公有產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、縱向分離各單項(xiàng)平均得分情況來(lái)看，縱向分離和放松進(jìn)入管制，有利于推動(dòng)形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，因而三者之間形成良性互動(dòng)，它們的平均分值逐步趨于一致，但產(chǎn)權(quán)改革最為滯后，表現(xiàn)為各國(guó)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)過(guò)多，國(guó)有資本占比過(guò)大。

如圖2顯示，美國(guó)、加拿大是最早進(jìn)行鐵路改革的國(guó)家，早在20世紀(jì)70年代初期就推行了鐵路改革；日本和瑞典也是較早開(kāi)展鐵路改革的國(guó)家，于20世紀(jì)80年代中后期展開(kāi)。英國(guó)不是最早開(kāi)展鐵路改革的國(guó)家，但卻是鐵路改革最徹底的國(guó)家，2001年英國(guó)鐵路管制指數(shù)分值只有0.375，鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的自由化程度大大高于世界其他國(guó)家。到2007年，鐵路自由化程度較高的國(guó)家有澳大利亞和部分歐盟國(guó)家（德國(guó)、瑞典、荷蘭、丹麥、匈牙利、捷克和斯洛伐克）。在OECD國(guó)家中，唯有土耳其和以色列鐵路仍保持“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織模式，其他國(guó)家或多或少進(jìn)行了鐵路改革。但芬蘭、愛(ài)爾蘭、韓國(guó)、斯洛文尼亞、盧森堡等鐵路改革進(jìn)程緩慢，規(guī)制指數(shù)均在5分以上。

分國(guó)別看，英國(guó)于1993年開(kāi)始全方位進(jìn)行鐵路管制改革，英國(guó)鐵路管制改革其實(shí)并不早，但力度最大，進(jìn)展最快。1994年實(shí)行徹底的網(wǎng)運(yùn)分離，同時(shí)，國(guó)有資本退出和私營(yíng)資本進(jìn)入，1996年鐵路企業(yè)徹底私有化和商業(yè)化，盡管英國(guó)在客運(yùn)市場(chǎng)進(jìn)入方面仍有特許專營(yíng)方面的管制，但到2001年，客運(yùn)市場(chǎng)和貨運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。德國(guó)鐵路改革比較晚，但進(jìn)展較快。1994年在進(jìn)入管制和網(wǎng)運(yùn)分離方面進(jìn)行改革，2001年市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體增加。2005年德國(guó)完全放開(kāi)進(jìn)入管制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)一步增多。德國(guó)鐵路改革滯后的領(lǐng)域是在公有產(chǎn)權(quán)改革方面，所有鐵路企業(yè)均是國(guó)有企業(yè)。和德國(guó)類似，瑞典、斯洛伐克鐵路改革重組進(jìn)展也很迅速，除了所有的鐵路企業(yè)均為國(guó)有企業(yè)外，在網(wǎng)運(yùn)分離、進(jìn)入管制、形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面均有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在歐洲，丹麥和捷克的鐵路規(guī)制指數(shù)得分也比較低，鐵路自由化程度較高，這主要得益于它們實(shí)行徹底的網(wǎng)運(yùn)分離和對(duì)客運(yùn)、貨運(yùn)市場(chǎng)完全放開(kāi)進(jìn)入管制。

與英國(guó)和德國(guó)等不同，法國(guó)和意大利在鐵路改革重組方面進(jìn)展并不快，它們?cè)诰W(wǎng)運(yùn)分離方面已進(jìn)行到“法律分離”階段，但還沒(méi)有實(shí)行“產(chǎn)權(quán)分離”，意大利除了在形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面有進(jìn)展外，其他方面進(jìn)展緩慢；而法國(guó)則主要是放松貨運(yùn)市場(chǎng)進(jìn)入管制，允許企業(yè)自由進(jìn)入，形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，其他方面也無(wú)進(jìn)展。

澳大利亞于1996年開(kāi)始進(jìn)行鐵路市場(chǎng)化改革，在進(jìn)入管制、公有產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)運(yùn)分離四個(gè)方面幾乎同時(shí)推進(jìn)改革。1999年完全放開(kāi)進(jìn)入管制，允許一條線路上多家客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，2005年徹底進(jìn)行網(wǎng)運(yùn)分離。由此，澳大利亞成為鐵路自由化程度較高的國(guó)家。

加拿大盡管率先于1970年代在公有產(chǎn)權(quán)方面進(jìn)行改革，但保持穩(wěn)定至今。1987年放松進(jìn)入管制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體增加。1996年完全放開(kāi)進(jìn)入管制，企業(yè)可自由進(jìn)入，但由于經(jīng)濟(jì)效益欠佳，并沒(méi)有外部私人資本進(jìn)入鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域，在公有產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等方面基本保持穩(wěn)定狀態(tài)，鐵路改革進(jìn)展遲緩。因貨運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)數(shù)量減少，加拿大2005年之后的管制指數(shù)甚至高于此前5年的管制指數(shù)。

美國(guó)鐵路改革重組的特點(diǎn)是“橫切”，未進(jìn)行網(wǎng)運(yùn)分離。美國(guó)在1970年代就開(kāi)始進(jìn)行鐵路體制改革，允許更多私營(yíng)企業(yè)和私人資本進(jìn)入鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改造，1980年美國(guó)進(jìn)一步放松進(jìn)入管制，允許一條線路上可以有多家貨運(yùn)公司存在，形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，因而效率較高；但在客運(yùn)市場(chǎng)上仍維持1家企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，一直處于虧損和依靠政府補(bǔ)貼維持運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)。總體而言，與英國(guó)和德國(guó)等相比，美國(guó)鐵路體制改革進(jìn)展緩慢，市場(chǎng)化改革并不徹底。

步美國(guó)后塵，日本鐵路改革重組也采取“橫切”的方式，未進(jìn)行網(wǎng)運(yùn)分離。1987年，日本鐵路在進(jìn)入管制、公有產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面同時(shí)進(jìn)行改革，但時(shí)至今日，日本并未完全放開(kāi)進(jìn)入管制，進(jìn)入鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域的企業(yè)必須經(jīng)政府授權(quán)特許專營(yíng)。在管制指數(shù)得分方面，2001年之后日本管制指數(shù)分值和美國(guó)一樣，目前得分為4.125分。

在新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，鐵路改革市場(chǎng)化程度最高的是俄羅斯，在網(wǎng)運(yùn)分離、進(jìn)入管制方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，客運(yùn)和貨運(yùn)公司均已形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，不過(guò)，所有參與競(jìng)爭(zhēng)的鐵路企業(yè)均為國(guó)有企業(yè)。印度、南非和巴西鐵路市場(chǎng)化改革進(jìn)程也已啟動(dòng)，但管制指數(shù)偏高，市場(chǎng)化程度較低。目前，市場(chǎng)化程度最低的當(dāng)屬中國(guó)和印尼，兩國(guó)鐵路規(guī)制指數(shù)均為6分，維持“大一統(tǒng)”（縱向、橫向一體化）的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織模式。

二、產(chǎn)業(yè)重組與網(wǎng)運(yùn)分離狀態(tài)分析

在一個(gè)壟斷產(chǎn)業(yè)由一家縱向、橫向一體化“大一統(tǒng)”壟斷企業(yè)主導(dǎo)的情況下，新企業(yè)很難進(jìn)入，即使進(jìn)入以后，也難以同原有壟斷企業(yè)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)閴艛嗥髽I(yè)可以通過(guò)在自然壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)之間采取交叉補(bǔ)貼的方式，以掠奪性定價(jià)方式把新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手驅(qū)逐出去。因此，各國(guó)在對(duì)鐵路進(jìn)行改革時(shí)率先對(duì)其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)重組，或是實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離”模式，將自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)相分離；或是進(jìn)行“橫向分割”，削弱其市場(chǎng)勢(shì)力，推進(jìn)區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)，也就是網(wǎng)運(yùn)一體的“區(qū)域公司”模式。

從理論模式看，鐵路重組模式可分為兩大類：即鐵路下部路網(wǎng)等強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)與上部客貨營(yíng)運(yùn)等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)的“縱向分離”（“縱切”）和路網(wǎng)、客貨營(yíng)運(yùn)等業(yè)務(wù)內(nèi)部“橫向分割”（“橫切”）。其中，“縱向分離”又可分為“縱向分離，橫向一體化”、“縱向分離，橫向競(jìng)爭(zhēng)”和“部分分離，單向接入”三種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組模式（見(jiàn)圖3）；“橫向分割”又可分為“網(wǎng)絡(luò)分割，縱向一體化”和“網(wǎng)絡(luò)分割、縱向分離”兩種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組模式 （見(jiàn)圖4）。需要注意的是，這五種模式是一種高度抽象的設(shè)計(jì)模式，實(shí)際上鐵路改革重組的模式要更多樣、更復(fù)雜一些。

“縱向分離，橫向一體化”因重組后鐵路公司內(nèi)部仍然不存在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，很少被各國(guó)采用，僅當(dāng)作改革起步階段的一種過(guò)渡方案。“縱向分離，橫向競(jìng)爭(zhēng)”因能在保持自然壟斷業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，而被英國(guó)、瑞典、德國(guó)等歐洲國(guó)家采用。“網(wǎng)絡(luò)分割，縱向一體化”則被美國(guó)和日本所采用。美國(guó)因貨運(yùn)量大而客運(yùn)相對(duì)較少的特點(diǎn)，鐵路改革重組則實(shí)行“貨網(wǎng)合一、客網(wǎng)分離”模式，全國(guó)形成1家客運(yùn)公司（Amtrak）和多家貨運(yùn)公司，貨運(yùn)公司與路網(wǎng)公司形成區(qū)域一體化公司，客運(yùn)公司向區(qū)域一體化公司租借路網(wǎng)使用權(quán)。日本因國(guó)內(nèi)客運(yùn)繁忙，貨運(yùn)相對(duì)較少的特點(diǎn)，鐵路改革實(shí)行的是“客網(wǎng)合一、貨網(wǎng)分離”重組模式，成立了全國(guó)統(tǒng)一的貨運(yùn)公司，以 “網(wǎng)運(yùn)分離”的方式向客運(yùn)公司租借線路，完成貨運(yùn)業(yè)務(wù)，客運(yùn)業(yè)務(wù)維持一體化，但按95%以上的旅客在本區(qū)域流動(dòng)的口徑組建6家區(qū)域性的客運(yùn)公司，形成區(qū)域間的比較競(jìng)爭(zhēng)。從“縱切”的角度來(lái)看，“網(wǎng)絡(luò)分割，縱向一體化”實(shí)際上也就是“部分分離，單向接入”，即鐵路線路與某些運(yùn)營(yíng)公司（客運(yùn)或貨運(yùn)）合為一體，形成一體化鐵路公司，另一部分營(yíng)運(yùn)公司獨(dú)立出去，以租借線路的方式運(yùn)營(yíng)。“網(wǎng)絡(luò)分割，縱向分離”是一種最徹底的重組模式，它與縱向、橫向一體化的“大一統(tǒng)”同為鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)組織模式的兩個(gè)極端。但是這種完全自由化的重組模式在路網(wǎng)、客貨營(yíng)運(yùn)之間創(chuàng)造出大量的外部交易界面，既不利于交易成本的下降，也不利于路網(wǎng)公司規(guī)模效益的發(fā)揮，因此，至今還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家實(shí)行這種模式。或許，這意味著完全自由競(jìng)爭(zhēng)的組織模式對(duì)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，并不是一種合理的重組模式。

根據(jù)OECD國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)庫(kù)監(jiān)測(cè)，到2007年，未實(shí)行鐵路重組的國(guó)家有：中國(guó)、印尼、土耳其、以色列和韓國(guó)。原本自然形成的“區(qū)域公司”狀態(tài)或進(jìn)行“橫切”而形成網(wǎng)運(yùn)一體化區(qū)域公司的國(guó)家有：美國(guó)、加拿大、墨西哥、日本、智利、斯洛文尼亞、巴西和印度。其余26個(gè)國(guó)家則實(shí)行某種程度的“網(wǎng)運(yùn)分離”（“縱切”）。

從網(wǎng)運(yùn)分離的狀態(tài)來(lái)看，又可分為會(huì)計(jì)分離（Accounting Separation）、法律分離（Legal Separation）和產(chǎn)權(quán)分離（Ownership Separation）三種類型。其中，產(chǎn)權(quán)分離是最徹底的分離，會(huì)計(jì)分離僅是從財(cái)務(wù)上進(jìn)行單獨(dú)核算，法律分離是依據(jù)法律規(guī)定而實(shí)行某種程度的分離。會(huì)計(jì)分離和法律分離往往是為實(shí)行產(chǎn)權(quán)分離所做的準(zhǔn)備工作。從分離順序來(lái)看，多數(shù)國(guó)家鐵路改革會(huì)經(jīng)歷從會(huì)計(jì)分離發(fā)展到法律分離，進(jìn)而發(fā)展到所有權(quán)分離的狀態(tài)。如表2顯示，截至2007年，處于會(huì)計(jì)分離狀態(tài)的國(guó)家有愛(ài)沙尼亞、盧森堡、瑞士和俄羅斯。完成產(chǎn)權(quán)分離的國(guó)家有澳大利亞、捷克、丹麥、匈牙利、荷蘭、新西蘭和英國(guó)。其中，英國(guó)鐵路改革重組是最激進(jìn)的，直接從網(wǎng)運(yùn)未分離狀態(tài)變成產(chǎn)權(quán)分離的狀態(tài)，其他國(guó)家則先經(jīng)歷了會(huì)計(jì)分離或法律分離階段，再過(guò)渡到產(chǎn)權(quán)分離狀態(tài)。截至2007年，鐵路重組“網(wǎng)運(yùn)分離”仍處于法律分離階段的國(guó)家有：奧地利、比利時(shí)、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、希臘、愛(ài)爾蘭、意大利、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典和南非。

三、進(jìn)入管制分析

鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)屬于壟斷性產(chǎn)業(yè)，但并不等于這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性質(zhì)，其中既有自然壟斷業(yè)務(wù)，又有競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)（非自然壟斷業(yè)務(wù)）。在對(duì)鐵路進(jìn)行重組的基礎(chǔ)上，通過(guò)放松進(jìn)入管制，允許更多企業(yè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這是把壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改造成為競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

根據(jù)世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》，鐵路運(yùn)輸服務(wù)具體業(yè)務(wù)可分為五類：鐵路客運(yùn)；鐵路貨運(yùn)；調(diào)車作業(yè)（包括路基、路軌、道岔、通信信號(hào)燈）；鐵路運(yùn)輸設(shè)備維護(hù)；鐵路運(yùn)輸?shù)闹С址?wù)項(xiàng)目（包括旅客車站服務(wù)、貨物裝卸服務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)、貨物運(yùn)輸代理和其他服務(wù)5小項(xiàng)）。根據(jù)圖5關(guān)于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)性、產(chǎn)品（服務(wù)）消費(fèi)上的排他性、溢出效應(yīng)的強(qiáng)弱等指標(biāo)劃分，鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)中的客運(yùn)和貨運(yùn)業(yè)務(wù)屬于“潛在競(jìng)爭(zhēng)性”領(lǐng)域，鐵路運(yùn)輸?shù)闹С址?wù)項(xiàng)目顯然屬于“可競(jìng)爭(zhēng)性”領(lǐng)域；調(diào)車作業(yè)因低排他性、弱可競(jìng)爭(zhēng)性和強(qiáng)外部性的特征，屬于“強(qiáng)自然壟斷性”領(lǐng)域，鐵路運(yùn)輸設(shè)備維護(hù)因維護(hù)業(yè)務(wù)對(duì)專業(yè)性和技術(shù)性的要求則屬于“弱自然壟斷性”領(lǐng)域。基于此，世界各國(guó)鐵路改革主要在具有“潛在競(jìng)爭(zhēng)性”領(lǐng)域的客運(yùn)和貨運(yùn)業(yè)務(wù)放松進(jìn)入管制，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，而在“強(qiáng)自然壟斷”領(lǐng)域的調(diào)車作業(yè)仍保持原有狀態(tài)。在某些改革比較徹底的國(guó)家，對(duì)于具有“弱自然壟斷”的鐵路運(yùn)輸設(shè)備維護(hù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也嘗試將其獨(dú)立出去，成立單獨(dú)的企業(yè)，并允許更多企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域。

OECD國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)各國(guó)客運(yùn)和貨運(yùn)市場(chǎng)的進(jìn)入管制進(jìn)行了測(cè)度。如表3數(shù)據(jù)顯示，截至2007年，完全放開(kāi)鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)（自由進(jìn)入）的國(guó)家很多，分別是澳大利亞、加拿大、捷克、丹麥、法國(guó)、德國(guó)、希臘、匈牙利、荷蘭、挪威、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、英國(guó)、美國(guó)，以及印度，大DfxpEyQFbvTw8bOfWfDvFm9PtnsVmY8KyMZZkIPM8NE=約占到所研究國(guó)家的一半。但是，完全放開(kāi)鐵路客運(yùn)市場(chǎng)（自由進(jìn)入）的國(guó)家僅有澳大利亞、加拿大、捷克、丹麥、德國(guó)和斯洛伐克。另外，智利、匈牙利、意大利、日本、韓國(guó)、墨西哥、波蘭、葡萄牙、瑞典、瑞士、英國(guó)，以及巴西、俄羅斯、南非客運(yùn)市場(chǎng)授予多家企業(yè)專營(yíng)，其他國(guó)家則仍維持獨(dú)家企業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局。從開(kāi)放市場(chǎng)的順序來(lái)看，除了意大利、葡萄牙和南非三國(guó)率先開(kāi)放客運(yùn)市場(chǎng)之外，其他國(guó)家或者是同時(shí)開(kāi)放貨運(yùn)、客運(yùn)市場(chǎng)，或者先行開(kāi)放貨運(yùn)市場(chǎng)、再開(kāi)放客運(yùn)市場(chǎng)。這是因?yàn)椋鄬?duì)來(lái)說(shuō)，開(kāi)放客運(yùn)市場(chǎng)需要考慮安全、普遍服務(wù)等，更為復(fù)雜，而開(kāi)放貨運(yùn)市場(chǎng)一般只需考慮經(jīng)濟(jì)因素，相對(duì)簡(jiǎn)單。

四、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)分析

世界各國(guó)的鐵路改革實(shí)踐表明，產(chǎn)業(yè)重組和放松進(jìn)入管制為形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)奠定了可行的基礎(chǔ)。如表4顯示，在客運(yùn)和貨運(yùn)均形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的國(guó)家有奧地利、英國(guó)、德國(guó)、意大利、瑞典、挪威、丹麥和斯洛伐克，此外，非OECD國(guó)家俄羅斯也形成了競(jìng)爭(zhēng)性的客運(yùn)市場(chǎng)和貨運(yùn)市場(chǎng)。

多數(shù)情況下，同一區(qū)域內(nèi)營(yíng)運(yùn)的貨運(yùn)企業(yè)數(shù)量比客運(yùn)企業(yè)數(shù)量要多，只有英國(guó)、日本和葡萄牙是例外。顯然，這與進(jìn)入管制程度高度相關(guān)，如前所述，貨運(yùn)市場(chǎng)開(kāi)放程度普遍高于客運(yùn)市場(chǎng)。

五、產(chǎn)權(quán)改革分析

產(chǎn)權(quán)改革是鐵路產(chǎn)業(yè)改革最為滯后的領(lǐng)域。盡管多數(shù)國(guó)家鐵路改革都將吸引外部資本參與列為重要內(nèi)容，但部分國(guó)家因鐵路經(jīng)濟(jì)效益欠佳，難以吸引到外部資金參與，因此，一些最大的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、客運(yùn)企業(yè)和貨運(yùn)企業(yè)仍保持純國(guó)有企業(yè)形態(tài)。OECD國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)庫(kù)從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、客運(yùn)領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、貨運(yùn)領(lǐng)域最大企業(yè)政府擁有股份比例、鐵路系統(tǒng)商業(yè)公司政府是否擁有股份四個(gè)方面，分 “沒(méi)有”、“0～100%”、“100%公有產(chǎn)權(quán)”三個(gè)選項(xiàng)來(lái)度量各國(guó)鐵路系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展情況，結(jié)果如表5所示。

綜合這四個(gè)方面情況來(lái)看，英國(guó)是鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革最徹底的國(guó)家，無(wú)論是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、客運(yùn)市場(chǎng)或貨運(yùn)市場(chǎng)領(lǐng)域中的最大企業(yè)中，還是在鐵路系統(tǒng)的商業(yè)公司中，政府均未擁有任何股份。美國(guó)、加拿大、墨西哥、日本、盧森堡、愛(ài)沙尼亞、新西蘭、巴西也是產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展較為明顯的國(guó)家。總體而言，大多數(shù)國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、客運(yùn)領(lǐng)域和貨運(yùn)領(lǐng)域最大企業(yè)保持國(guó)有企業(yè)形態(tài)，在鐵路系統(tǒng)商業(yè)公司政府也往往擁有股份，這說(shuō)明，因產(chǎn)業(yè)特性和發(fā)展路徑依賴等原因，在全球范圍內(nèi)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)往往是國(guó)有資本占比較高的產(chǎn)業(yè)。

六、對(duì)中國(guó)鐵路改革重組的啟示

2013年3月，十二屆人大一次會(huì)議上宣布撤銷鐵道部、組建鐵路總公司，這標(biāo)志著中國(guó)鐵路改革正式揚(yáng)帆起航。根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，中國(guó)鐵路實(shí)行政企分開(kāi)，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。2013年3月14日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函〔2013〕47號(hào)）正式批準(zhǔn)組建中國(guó)鐵路總公司。根據(jù)批復(fù)精神，中國(guó)鐵路總公司承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營(yíng)鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

從世界各國(guó)鐵路改革重組進(jìn)程來(lái)看，“政企分開(kāi)”只是第一步，鐵路改革重組比較徹底的國(guó)家還有“網(wǎng)運(yùn)分離”或“橫向分割”、“放松進(jìn)入管制，引入競(jìng)爭(zhēng)”、“吸引社會(huì)資本，進(jìn)行股份制改造”等后續(xù)步驟。可見(jiàn)，目前的中國(guó)鐵路總公司應(yīng)該是一個(gè)過(guò)渡模式，我國(guó)鐵路改革下一步要在產(chǎn)業(yè)重組、放松進(jìn)入管制、吸引外部資本、形成多元投資主體的股份制公司和競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上繼續(xù)推進(jìn)。

首先，充分借鑒世界各國(guó)鐵路改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，創(chuàng)造性設(shè)計(jì)中國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)改革重組方案。目前，對(duì)中國(guó)鐵路系統(tǒng)如何重組，主要流行下述兩種方案：一是“縱切”方案，即類似英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、瑞典等“網(wǎng)運(yùn)分離”模式。對(duì)原有的垂直一體化（既包括壟斷業(yè)務(wù)也包括競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)）壟斷結(jié)構(gòu)按照競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行拆分，實(shí)行路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（自然壟斷環(huán)節(jié)）同運(yùn)輸業(yè)務(wù)（競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)）的縱向分離，在客運(yùn)、貨運(yùn)市場(chǎng)引入有效競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)路網(wǎng)實(shí)行嚴(yán)格管制。二是“橫切”方案，即類似美國(guó)、日本等鐵路重組模式，在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，組建多個(gè)區(qū)域性的垂直一體化公司，公司之間相互開(kāi)放路網(wǎng)。考慮到中國(guó)鐵路成長(zhǎng)發(fā)展的路徑、現(xiàn)階段所擔(dān)負(fù)的使命，尤其是中國(guó)鐵路系統(tǒng)的超級(jí)復(fù)雜性，在中國(guó)鐵路改革重組模式問(wèn)題上，選擇某個(gè)單一模式是最簡(jiǎn)單的，但可能是不合理的。筆者贊同選擇“網(wǎng)運(yùn)分離+區(qū)域公司”的混合模式，但具體方案應(yīng)依據(jù)特定鐵路運(yùn)輸線路的“可競(jìng)爭(zhēng)性”、網(wǎng)運(yùn)之間的交易數(shù)量和頻率、各區(qū)域線路的繁忙程度、普遍服務(wù)任務(wù)的合理分擔(dān)等因素研究后確定。在有必要實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離”的地方，也可以借鑒一些國(guó)家的做法，采取循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)：即先進(jìn)行會(huì)計(jì)分離，再到法律分離，最后過(guò)渡到產(chǎn)權(quán)分離，避免操之過(guò)急對(duì)中國(guó)鐵路運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響。

其次，對(duì)非自然壟斷環(huán)節(jié)放松進(jìn)入管制，形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。先行國(guó)家鐵路改革重組經(jīng)驗(yàn)表明，由于鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的業(yè)務(wù)可競(jìng)爭(zhēng)程度各不相同，既存在強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)，也存在弱自然壟斷、潛在競(jìng)爭(zhēng)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，產(chǎn)業(yè)分割成為產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組的第一步驟，它能使特定的壟斷性產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)發(fā)生革命性的變化，盡快形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，在潛在競(jìng)爭(zhēng)性的貨運(yùn)和客運(yùn)環(huán)節(jié)“擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入”，甚至在“弱自然壟斷”的鐵路運(yùn)輸設(shè)備維護(hù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域放松進(jìn)入管制，才能維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行的效率和公平，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)良好運(yùn)轉(zhuǎn)。需要指出的是，多數(shù)國(guó)家鐵路改革后在同一條線路上的運(yùn)行的客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司并不是同一家企業(yè)，中國(guó)鐵路改革在短期內(nèi)可能難以形成同一條線路上存在多家客運(yùn)企業(yè)或貨運(yùn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的局面，但至少可以率先實(shí)行客運(yùn)和貨運(yùn)分離，實(shí)現(xiàn)同一條線路上從事客運(yùn)業(yè)務(wù)和從事貨運(yùn)業(yè)務(wù)的運(yùn)輸企業(yè)是分離的實(shí)體。

最后，積極吸引社會(huì)資本，推進(jìn)鐵路企業(yè)股份制改造。中國(guó)鐵路改革要吸引社會(huì)資本的廣泛參與：一是可緩解融資來(lái)源單一帶來(lái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)；二是可通過(guò)股權(quán)融資減輕利息負(fù)擔(dān)；三是可通過(guò)引進(jìn)新投資者來(lái)改善股本結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)。和世界上大多數(shù)國(guó)家相比，社會(huì)資本參與中國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革存在有利條件和不利條件。有利條件是，中國(guó)鐵路是世界上最繁忙的鐵路，經(jīng)濟(jì)效益較好，社會(huì)資本有進(jìn)入的意愿；不利條件是，中國(guó)鐵路企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革滯后，主業(yè)和輔業(yè)混在一起，存在大量的隱性社會(huì)負(fù)擔(dān)。因此，中國(guó)鐵路改革要吸引社會(huì)資本參與，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)股份制改造，先進(jìn)行“主輔分離，輔業(yè)剝離”，將輔業(yè)徹底剝離出去，精干主業(yè)，再將主業(yè)資產(chǎn)量化為股份吸引其他社會(huì)資本參與，組成股份制鐵路企業(yè)。在吸引社會(huì)資本方面，尤其要注意優(yōu)先吸引公路、民航、水運(yùn)、城市交通運(yùn)輸資本的參與，以利于形成“多式聯(lián)運(yùn)”的無(wú)縫鏈接運(yùn)輸體系，并有利于不同運(yùn)輸業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)方面的借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管體制改革課題組.中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管體制改革研究報(bào)告[M]. 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

[2]劉世錦.中國(guó)鐵路改革與重組模式：第三種選擇[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2003（3）.

[3]王俊豪，等.中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組分類管制與協(xié)調(diào)政策[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2005.

[4]劉戒驕.壟斷產(chǎn)業(yè)改革—— 基于網(wǎng)絡(luò)視角的分析[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2005.

[5]范合君，戚聿東.我國(guó)壟斷產(chǎn)業(yè)改革進(jìn)程測(cè)度研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011（3）.

[6]向愛(ài)兵.世界鐵路運(yùn)輸發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)展望[J].中國(guó)市場(chǎng)，2012（49）.

[7]王嬙.中國(guó)鐵路政企分開(kāi)后債務(wù)消化的思考[J].中國(guó)市場(chǎng)，2013（18）.

[8]Conway， P. G. Nicoletti . Product Market Regulation in Non-Manufacturing Sectors in OECD Countries： Measurement and Highlights[R]. OECD Economics Department Working Paper，2006.

（編輯：許麗麗）