規(guī)劃軟肋拖累“美麗城市”

堅(jiān)持市場友善型的規(guī)劃原則，規(guī)劃只用來彌補(bǔ)市場失效的部分，而不是完全取代市場

現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對市場與規(guī)劃的雙重失效應(yīng)對乏力

總結(jié)分析當(dāng)前中國的城市化，有兩條線索是清晰的：一是農(nóng)村人口確實(shí)發(fā)生了向城市的集中流動(dòng)轉(zhuǎn)移，但這種流動(dòng)轉(zhuǎn)移僅僅是以農(nóng)村人口進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚的城市的工廠、企業(yè)、用人單位，即以出賣勞動(dòng)力的形式出現(xiàn)，單單實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變，并未實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村家庭向建立城市家庭這一標(biāo)志性的轉(zhuǎn)變，也未實(shí)現(xiàn)真正意義上農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化。

二是從城市的角度看，一方面，家庭（供給資源與生產(chǎn)要素，需求產(chǎn)品和服務(wù)）、企業(yè)（購買生產(chǎn)要素，生產(chǎn)私人產(chǎn)品與提供私人服務(wù)）、政府（提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)向家庭和企業(yè)收取稅收）、對外部門（通過市場實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外產(chǎn)品與服務(wù)的交換）這些相對獨(dú)立的行為主體，常為利益謀求發(fā)展，為效率而參與競爭。在以經(jīng)濟(jì)增長和自身財(cái)力擴(kuò)大為主要目標(biāo)的競爭中，競爭者更傾向于采取以吸引資本、勞動(dòng)和其他要素投入為主要目標(biāo)的戰(zhàn)略，旨在擴(kuò)大生產(chǎn)、促進(jìn)增長，從而實(shí)現(xiàn)自身政績利益的最大化。在這樣的競爭中，具有優(yōu)勢地位的城市往往勝出，吸引人口資源要素的大量流入。城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，往往會把增進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘袘艏丝谌司杖牒蜕鐣＠鳛橹匾繕?biāo)，而缺乏保障外來務(wù)工人員福利的硬性約束和內(nèi)在動(dòng)力，更無動(dòng)力改變現(xiàn)行戶籍制度去幫助外來務(wù)工人員進(jìn)城安家落戶。

流動(dòng)人口和城市各自從實(shí)現(xiàn)自身利益最大化角度出發(fā)的行為，帶來了產(chǎn)業(yè)布局、人口分布的嚴(yán)重非均衡發(fā)展。一邊是經(jīng)濟(jì)高速增長、人口急劇膨脹、土地高度稀缺的發(fā)達(dá)城市體，一邊卻是經(jīng)濟(jì)落后、人口萎縮、土地閑置的中小城市、小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村地區(qū)。由此看來，市場顯然是失靈了，而政府的理性干預(yù)便很有必要。但現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對此卻無能為力，這是市場與規(guī)劃的雙重失效。我們亟待創(chuàng)新完善我國目前的規(guī)劃體系，有效應(yīng)對解決日益嚴(yán)重的非均衡發(fā)展造成的“城市病”難題，通過規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)恢復(fù)發(fā)展平衡，走區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、持續(xù)發(fā)展的新型城市化之路。

新加坡、香港規(guī)劃調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)

新加坡、香港等均是市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的城市體，在發(fā)展初期也均面臨過市區(qū)交通過度擁擠、住房、就業(yè)等方面的問題。在應(yīng)對這些挑戰(zhàn)中，其逐漸探索形成了一套系統(tǒng)、全面、行之有效的規(guī)劃體系，值得我們總結(jié)借鑒。

其一，城市規(guī)劃的目標(biāo)明確，即社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長和優(yōu)質(zhì)環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一。充分尊重市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，但當(dāng)市場出現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)損害社會利益時(shí)，政府堅(jiān)持以社會公眾利益最大化、個(gè)人利益不受或少受影響為最高原則進(jìn)行堅(jiān)決的規(guī)劃干預(yù)。堅(jiān)持市場友善型的規(guī)劃原則，規(guī)劃只用來彌補(bǔ)市場失效的部分，而不是完全取代市場。在持續(xù)保持城市競爭力的同時(shí)創(chuàng)造宜人舒適的城市生活環(huán)境，建設(shè)一個(gè)適宜居住、工作與休閑的卓越城市。

其二，規(guī)劃體系的完善統(tǒng)一。市區(qū)重建局是新加坡的國家規(guī)劃局，業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋規(guī)劃工作的各個(gè)層面：從長期戰(zhàn)略性的規(guī)劃（概念規(guī)劃）、詳細(xì)總體規(guī)劃、協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)間的土地需求與利用，再到實(shí)施政府土地售賣計(jì)劃和日常發(fā)展項(xiàng)目管制與審批等等。

其中，概念規(guī)劃主要負(fù)責(zé)勾勒出綜合性、長期性、策略性的結(jié)構(gòu)圖，綜合考慮人口增長及居住、工業(yè)、商業(yè)、休閑、文化、娛樂、綠地、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等各大類用地的需求，指導(dǎo)未來40—50年的土地利用策略。總體規(guī)劃是以概念規(guī)劃出的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略方針為基礎(chǔ)而制訂的中期發(fā)展藍(lán)圖，它反映了每個(gè)地塊的用途、容積率等重要規(guī)劃指標(biāo)，詳細(xì)、清楚地指導(dǎo)未來10—15年的發(fā)展，并具有法律約束力。

此外，規(guī)劃過程中，市區(qū)重建局還注重各部門間的橫向合作與協(xié)調(diào)，客觀謹(jǐn)慎地審視主要政策和決策，確保在戰(zhàn)略層面平衡各個(gè)發(fā)展目標(biāo)，避免日后具體實(shí)施中面臨沖突和矛盾。

其三，注重城市規(guī)劃連續(xù)性，確保規(guī)劃有效實(shí)施。概念規(guī)劃和總體規(guī)劃都必須定期修編，分別為每10年和每5年一次。為確保規(guī)劃實(shí)施，除了規(guī)劃外，還有確切的實(shí)施計(jì)劃，對規(guī)劃實(shí)施的手段和資源予以充分保障，及時(shí)評估規(guī)劃實(shí)施效果，對未知因素以及新的需求做出適當(dāng)調(diào)整。

其四，公共政策配套銜接，強(qiáng)化規(guī)劃的引導(dǎo)調(diào)控作用。將規(guī)劃作為重要的公共政策工具，從法律法規(guī)、政策配套銜接、權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及人力、物力、財(cái)力保障上全方位配合，確保有效落實(shí)。如實(shí)施公交導(dǎo)向式的建設(shè)發(fā)展模式，政府投入大量資源優(yōu)先發(fā)展高速公路、干路和軌道交通網(wǎng)絡(luò)，在公交樞紐周圍規(guī)劃較高密度的、便捷、低廉的服務(wù)，從而鼓勵(lì)市民使用公共交通工具。同時(shí)通過實(shí)行擁車證制度控制車輛增長，實(shí)施電子公路收費(fèi)系統(tǒng)管理城市中心區(qū)道路使用，提高城市交通效率。通過這一系列舉措，新加坡公交出行率達(dá)到59%，香港則高達(dá)90%。

另一個(gè)規(guī)劃成功的案例是新加坡“居者有其屋”的公共住屋政策，其成功實(shí)施歸功于完善的政策配套設(shè)計(jì)。具體來說，土地征用政策可確保政府能夠大規(guī)模收購建設(shè)公共住屋及基礎(chǔ)設(shè)施所需的土地；放寬公積金條例則方便了國人以公積金儲蓄購房；通過實(shí)行組屋價(jià)值定價(jià)，確保公平分配公共津貼給所有購屋者。全面規(guī)劃、整體開發(fā)的新鎮(zhèn)，除了高質(zhì)量、可負(fù)擔(dān)的住房，還就近配套學(xué)校、公園、診所、市民俱樂部、圖書館、體育設(shè)施、商場等。新鎮(zhèn)周邊同時(shí)規(guī)劃了低污染的工業(yè)區(qū)，為居民就近提供就業(yè)機(jī)會，既減少居民出行需求，又大大緩解了城市交通壓力。政府組屋成為新加坡城市有機(jī)組成部分，約80%新加坡人居住在全島23個(gè)新鎮(zhèn)的政府組屋里。

新加坡、香港城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)中最成功的一點(diǎn)在于，通過科學(xué)預(yù)測人口增長，并通過適當(dāng)?shù)娜丝谡吆鸵泼裾叩慕M合恰當(dāng)控制人口增長，在此基礎(chǔ)上，對全境有限的土地采取充分有效的利用策略，既滿足中近期建設(shè)發(fā)展的需要，又滿足長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長的需要，同時(shí)確保優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境。可謂人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的典型。可見，成功的規(guī)劃能有效地將城市的過去、現(xiàn)在和未來聯(lián)系起來，更好地把城市從起點(diǎn)帶到終點(diǎn)。

（作者為湖南大學(xué)兼職教授、湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長）

責(zé)編/袁靜 美編/李祥峰