土地市場亟待政府角色調適

今后城市化應遵循地方政府逐步退出土地市場、人口城市化替代土地城市化、不可急速推進土地市場的城鄉一體化等原則

在以GDP為主的政府考核體系下，地區間之間的競爭常常演變為GDP錦標賽競爭。處于同一層級的各地方政府為GDP考核而展開激烈的地區間競爭，對本轄區內居民的公共產品提供可能不是其最優先考慮的目標，即環境保護、弱勢群體的保護等。其產生的經濟影響可能是，容易產生為GDP增長而出現各類激進的地方政策，如強拆居民住房、強占耕地、環境保護意識薄弱、征地補償標準低等。地方政府為推動GDP增長而盡可能多地向銀行進行土地抵押貸款 。

當前的城市化模式存在以下弊端：其一，人為地壓縮供給普通商品房的供地面積，營造土地的稀缺氣氛，造成城市普通商品房價格飛漲和房地產泡沫；其二，以土地金融為內容的地方債務風險急劇累積起來，其還債責任不全在地方政府，其償還責任最終將由中央政府或中央銀行承擔；其三，人口城市化速度遠大于土地城市化速度，在2001-2008年期間，城市常住人口年均增長率為3.55%，城市建成區面積年均增長率為6.20%；其四，流動人口在快速城市化過程中獲益較少，不僅在住房方面不得不忍受不斷抬高的居住成本，而且其失業保險在流動人口中的覆蓋面僅為8%左右、醫療保險僅為16%，由此嚴重危害了社會穩定與和諧局面。

為此，第一，地方政府應逐步退出土地市場。近十多年來的經濟快速增長，雖然得益于土地城市化模式，但更多地產生了現階段收入分配不公平、社會不穩定與環境代價大等弊端。從源頭上看，地方政府對土地市場的壟斷及其土地金融發揮了核心作用。地方政府進入土地市場“既當運動員又當裁判員”的角色嚴重擾亂了要素市場秩序，進一步講，這一行為甚至是政府公信力喪失的源頭！調整政府間以GDP為核心的考核體系、并從法律上改變地方政府在土地供給市場上的壟斷地位，才是從根本上扭轉土地城市化及其粗放式、不可持續的經濟發展方式的核心所在。

第二，用人口城市化取代土地城市化。人口城市化的主要特征是創造條件使流動人口逐漸融入城市生活，其表現形式是不斷擴大流動人口的社會保障覆蓋面、夯實經濟增長中的內需基礎；從其內容上看，這不僅僅是提高流動人口在醫療、養老、子女教育等方面的社會保障條件，更主要的是滿足流動人口最基本的居住需求。對于流動人口在醫療、養老、教育等方面的社會保障支出，應該由地方政府與中央政府共同出資解決，中央政府轉移支付的額度應該與地方吸收流動人口的數量掛鉤；對于流動人口居住需求的解決方式，在地方政府退出土地市場和符合城市土地總體規劃和城鄉建設用地詳細規劃的前提條件下，集體土地在未經國家征用的情況下應由市場機制來建設和運營廉租房。

第三，不可急速地推進土地市場上的城鄉一體化。目前學界與社會有一種普遍的誤解，既然地方政府扭曲了土地要素的市場化配置、占用土地出讓的絕大部分收益、并在一定程度上造成了經濟發展方式的不可持續性，那么，徹底扭轉這一狀況方法應該是將土地出讓的所有收益徹底讓渡于農民。這是一種過于簡單的思維方法與邏輯推斷。目前土地價值高的區位多數是位于大型城市的郊區或者沿海地區，如果將這一區位的土地“私有化”將使原有的收入分配不公狀況更加“雪上加霜”；更為重要的是，大量資本下鄉有可能使得農村家庭喪失占家庭收入二分之一、穩定的農業經營收入，在城市就業機會不充足、產業結構低端化造成的低工資收入等情況下，這種急速的土地市場一體化完全有可能打破目前穩定的農村生活、農業生產局面。

（作者為復旦大學經濟學院、復旦大學產業與區域經濟研究中心教授）

責編/劉廣為 美編/李祥峰